文/周睦怡(國立臺灣大學社會學系博士後研究員)陳文學(國立暨南國際大學公共行政與政策學系助理教授)

研究公民社會的著名學者Michael Edwards在其著作《Civil Society》提到公民社會的三種理論取徑:結社生活、善的社會、公共領域,三者間的關係並非相互排除,而是能夠相互補充甚至是增強。這些抽象的理論概念如何轉換成行動呢?

「結社生活」對大家來說並不陌生,無論是議題為主的公民團體或社區組織,或是以情感連結或共同嗜好組織而成的同鄉會或文娛組織,都是結社生活的一部份。關於公民社會的討論,經常是圍繞在結社生活,而較少探討如何從結社生活中陶冶出「善的社會」?善的社會具體內涵是什麼?又如何能創造社群間的共善?而「公共領域」強調的是如何促進社會議題進入公共討論,且試圖影響政策和政府行為。簡言之,公共領域涉及的是社會議題政治化的過程、策略和手段。常見的倡議、公民審議活動等皆是公共領域的實踐。

近年來興起大學社會實踐之風氣,讓台灣的公民社會加入新的能動者。大學在社會實踐過程中不斷摸索自己的角色和功能,也致力於將地方關注的議題及協力實踐的經驗淬煉而出,進一步影響公共政策和政府作為。以下將介紹暨大推動食物銀行的案例,來說明大學團隊的社會實踐如何對善的社會和公共領域有所貢獻。

暨大服務學習課程的同學協助物資的裝箱(照片來源:暨南國際大學公共行政與政策學系陳文學)

食物銀行實踐上的挑戰

近年來許多國家都面臨貧富差距擴大的問題,而食(實)物銀行的機制嘗試讓資源能透過重新分配而被充分運用,多餘的物資能傳遞到需要者手上。食物銀行因應不同地方的脈絡而有因地制宜的運作方式,大部份食物銀行主要由非營利組織來運作。在台灣,許多地方政府也加入興辦食物銀行的行列,透過募集善心物資或購買的方式,發放給弱勢家庭,希望能補「社會救助法」之不足。

然而在實際運作上面臨許多挑戰,譬如這類型食物銀行主要關心那些政府社會福利無法充分照顧的福利邊緣戶,但究竟該如何界定邊緣戶實屬不易。其次,該如何兼顧公平分配和需求滿足,對資源的提供者和分配者來說是困難的取捨決定。再者,不同類型和不同主責單位的食物銀行或社福機構間如何形成綜效,避免重複供給,實際照顧到需求者,更是食物銀行實踐上的重要挑戰。

大學從場域的促進者到經營者

大學作為公民社會的實踐者之一,積極與地方公民團體和政府合作,共同回應地方社會的需求。暨南國際大學公共行政與政策學系老師陳文學帶領食物銀行團隊於2017年7月,開始接受南投縣府委託執行「南投縣食(實)物銀行援助計畫—食物援助專業服務計畫(簡稱烏溪線站食物銀行)」,推動烏溪沿線六鄉鎮(仁愛鄉、魚池鄉、埔里鎮、國姓鄉、草屯鎮、中寮鄉)的食物援助。

暨南國際大學公共行政與政策學系老師陳文學帶領食物銀行團隊,執行「南投縣食(實)物銀行援助計畫—食物援助專業服務計畫」,推動烏溪沿線六鄉鎮的食物援助。(照片來源:暨南國際大學公共行政與政策學系陳文學)

計畫承接前後,實際問題接連而來:大學辦理食物銀行的目標和特色為何?地方政府遇到的難題,大學擔任主要執行者該如何回應?大學跨足到社福服務,要如何在學術與實務工作中取得平衡,且不會排擠到其他NPO?政府委託案是否可能成為改變政府行為的機會窗口?面對種種的挑戰,暨大團隊如何兼顧相關利益方,並創造大家相互協力的機會?

陳老師從過去執行人文創新與社會實踐計畫(簡稱人社計畫)的經驗中,掌握了蹲點觀察、盤點資源及議題、行動流程規劃、連結課程和經營教師社群等開啟新實作方案的程序和技巧。若能在前期預先完成這些準備工作,就能更精準定位烏溪線站食物銀行的角色,確切評估未來的需求和供給等各環節狀況。此外,在人社計畫時期場域多是以社區為主,為建立長期夥伴關係,必須在行動前中後,反覆斟酌場域合作的倫理議題。而食物銀行的計畫讓暨大有機會創造新場域,大學不再只是扮演協力者和促進者的角色,成為需要顧及全盤,在風口浪尖掌舵的自主經營者。

公部門計畫開創制度創新的機會

這個新合作型態的計畫,讓縣府和大學有機會重新檢視公部門計畫的執行與管考方式,在摸索和學習的過程中,開制度創新的契機。2017年計畫執行初期,部分費用仍需由暨大自籌,而前所未有的物資採買、儲存、捐贈業務,所涉及到的採購法規、財產管理、空間租借等問題,有別於過去單純的研究計畫,是經過校方跨單位協調,積極尋求資源和行政配套措施,才讓問題順利解決。但問題還是要回到源頭來解決,才能夠持續順利執行。

暨大與縣府的溝通與磨合,歷經了整整兩年。兩年期間,暨大食物銀行團隊以實際行動去評估受贈者需求、協調校內行政提供支持系統、媒合校內師生改善物資收受轉送流程,讓食物銀行能在人力、經費有限的情況下,發揮最大的效益。如此認真踏實的態度,也影響了縣府。2019年,縣府為食物銀行增加一名人力,並在經費核銷上更具彈性,執行績效要求不變。甚至到了2020年,縣府考量物價上漲因素,主動增加經費,為食物銀行人員調薪及支付場地租金調漲。由此可知,當暨大團隊勇於任事、務實解決問題時,也帶動縣府積極回應挑戰。這樣嶄新的官學合作經驗,讓雙方形成緊密關係,站在同一陣線看待和解決問題。

烏溪線站的食物銀行設在暨大長期合作的在地夥伴—菩提長青村,長青村為921大地震中部地區社會重組而聚集的組合屋社區,在「老有所用、夠用就好、無老」等理念下,發展出互助型態的老人照顧模式。這個地點位在國道六號附近,所以交通、物流、儲存和辦公空間都很理想,也能連結長青村既有的社福網絡,而且長青村「夠用就好」的理念還能應用在食物銀行上。

體貼使用者需求的服務模式

目前部分縣市政府所辦理的食物銀行多採開口契約,事先買好物資,直接發送服務對象。但暨大團隊思考食物銀行運作方式時,回歸最根本的個案需求面,主動了解案主需求後再提供物資。所以烏溪線站的食物銀行會有散裝的物資,每一戶裝箱的物品都不太一樣。這樣的方式非常挑戰內部行政與社工人力調度,所以大部份的食物銀行較少如此運作。暨大團隊這種細膩的操作方式,目的在於透過計畫釐清食物銀行運作所需的流程規範與配套措施,希冀能在過程中有所突破及創新,讓運作體系能夠更為完備順暢。

烏溪線站之管理流程(圖表來源:暨南國際大學公共行政與政策學系陳文學老師)

經過一兩年的運作,逐漸形成烏溪線站食物銀行的管理流程(詳見上方圖表),包括社工個案管理端和行政物資管理端的程序。有了這個架構之後,就可以知道需要在哪個環節,適時連結校內的學生團隊和老師專業進場協助。例如:參與服務學習課程的學生可以協助物資整理與分裝工作。而需要高度專業的「共享平台」建置,就得仰賴不同團隊合作完成,讓各社福團體的物資訊息能透過電子平台分享,將資源送到最迫切者手上。

另外,過去食物銀行的評估與管理表單內容繁複,對社工來說費時耗力,暨大團隊思考的是如何簡化表單內容與行政工作,並以社福資訊一致性、物資特殊需求(如:奶粉、營養品、尿布、不開伙、不接受祭祀品、其他)、個案管理與轉介這些重要資訊為原則來修改表單。過程中團隊不斷與縣府溝通,縣府也願意傾聽並逐漸調整,一起建立新的運作文化。

食物銀行運作的另一個關鍵在於如何判斷邊緣戶,最沒爭議的方式或許是建立客觀的評估指標,然後給予分數。但暨大團隊認為這樣做會讓某些(沒有預先設想到的)要素無法被考量進來,而排除一些有實際需求者。暨大團隊的作法是仰賴社工的專業,以定期訪視作為判斷依據。而如何讓判斷標準一致就顯得重要,因此需要外聘督導的參與,以及社工訪視後要進行個案研討,透過多方討論確立判斷的基準。

而獲知個案來源的網絡,也來自人社計畫的實踐經驗,先進入社區拓點,然後不斷的連結。雖然連結不一定會有成果,但是不連結就一定沒有機會。所以暨大團隊跑了很多地方尋求合作,包括:國中小、村里、社福機構,還有在地的民意代表和農會等。在服務上也盡量不與其他食物銀行的範圍重疊,視合作單位情況彈性調整服務方式。

例如:草屯鎮有自己的食物銀行,所以與鎮長達成個案服務不重疊的共識,暨大團隊服務範圍以草屯和國姓交界地帶為主。又如:在中寮鄉與在地組織龍眼林福利協會合作,協會提供長者中午共餐服務,暨大團隊發放的物資會以補充早餐營養為主,在品項上有所區別。此外,物流部分依地點遠近而有不同輸送方式,同時也與在地企業合作,例如:住在埔里的個案會自行到烏溪線站領取物資,而中寮與國姓兩地的物資,則由中投有線電視義務幫忙載送。

暨大團隊尋求與地方合作,其中中投有線電視公司加入協助運送物資。(照片來源:暨南國際大學公共行政與政策學系陳文學)

2019年,暨大社工系老師黃彥宜協助分析食物銀行使用情況,試圖了解暨大團隊的服務是否能照顧到過去社福制度未顧及的邊緣戶。分析後,發現烏溪站食物銀行的確彌補了非老、非殘、非幼家庭的社福缺口,其中主要服務對象多是失業家庭和跟底層勞動者家庭,且大部分出現生病、健康不佳的情況。

因應個案家戶情況,烏溪線站食物銀行發送的物資中較特別的會是營養品。營養品因單價高,個案雖有需求卻難以自行負擔,外界捐贈的物資也較少列在其中。因此像營養品、奶粉、尿布這些特殊需求的高單價品項,約占整體物資的三成,會由暨大團隊自行採購。其他七成則是來自各界的捐贈,物資會先進到縣府或長青村再轉給暨大。物資進站後,先經過評估,部分發放給個案,部分轉介給不同單位,務求能妥善運用不浪費。

在個別化物資服務部份,流程是社工確認需求後,行政人員先用借墊款購買物資,然後在一個月內把物資送到個案端。目前每月服務約200戶(600人次)的數量,是現有兩位社工、一位行政人員人力負荷的上限。這樣紮實細緻的實務經驗,恰好能回應食物銀行績效評估問題:並非服務人次越多績效就越好,而是在現有人力與資源的前提下,兼顧個案需求、服務品質、服務數量三者的平衡,才能呈現完整合理的績效面貌。

物資共享平台讓善能循環

關於資源的有效運用,運作過程中發現物資重複發放的問題,以及部份NPO獲贈大量物資,但可能是即期或未必是他們所需,因而對NPO的倉儲管理產生一定程度的挑戰。為此,暨大團隊邀請在地NPO共同構思能否以埔里鎮為範圍,共同建構「大埔里地區社會救助網絡平台」。

會後大家希望暨大率先來做。於是在2018年時,結合7個單位,先利用Google表單和LINE群組建立基礎平台,供各單位即時聯絡與交換紀錄,試辦跨單位物資傳遞分享的運行方式。之後,各單位利用LINE群組分享各自多餘物資的情況不斷出現。因此現階段暨大團隊正在建立線上共享平台,與在地NPO共同討論平台名稱、庫存功能和共享功能,希冀「結合科技,促使資源合理與即時分配夠用就好,減少倉儲,讓愛能流動,讓善能循環」。

暨大積極串連地方政府、在地NPO、社區、農會和國中小,藉由各種合作一起成為解決問題的夥伴。圖為老師陳文學(灰色上衣者)拜訪公所,進行業務交流與交換建議。(照片來源:暨南國際大學公共行政與政策學系陳文學)

暨大積極串連地方政府、在地NPO、社區、農會和國中小,藉由各種合作建立社會連帶,並從實踐中發現問題,再透過問題導向的方式,把合作方拉進來一起成為解決問題的夥伴。然而,當烏溪線站食物銀行的運作網絡愈複雜、創新愈多,暨大團隊的角色功能也愈形重要。這也證明暨大團隊在這個議題的嘗試與努力,為大學投入社會實踐找到能夠著力且難以取代的關鍵位置。

回到Edwards的理論,暨大團隊從使用者需求出發,去思考食物銀行的運作方式,希望與其他社福服務相互補充且發揮綜效。同時,也帶動地方社福團體和非營利組織交流討論,將大家在運作上各自遇到的困難,轉換成共同協作的議題,創建共享平台,讓資源能夠流通,物盡其用,也讓更多有需要的人都能受惠。這種跨社群、跨組織的互助合作,正是草根力量的集結,不但能達成各自的使命,更能共同滋養善的社會。

另一方面,暨大團隊與縣府的合作不僅止於執行計畫,更致力於制度創新。透過持續的溝通與實作經驗的展現,鬆動了公部門計畫的運作制度,並提出具體可行的替代方案,讓個案評估表單、食物銀行管理流程、服務績效管考等都能有所改變,後續運作更為順暢。這些積極影響政府行為之處即是公共領域功能的展現,而制度上的創新也為食物銀行摸索出另一種運行模式,讓援助能更切中需求、增添效率。

看見問題、導入專業、集思廣益、積極解決,這是暨大營運食物銀行的方式,背後蘊藏的是開放、平等又務實的大學社會參與態度。這樣的態度落實在行動中,逐漸影響一起合作的伙伴,在食物銀行的協作過程中累積信任、追求共益、蓄積社會資本,善的循環就有機會在公民社會中流轉和擴散。

學生幫忙確認物資品項(照片來源:暨南國際大學公共行政與政策學系陳文學)


▸▸捐款支持▸▸

☛|「芥助網」社區工作服務計畫|☛

☛|社區食物銀行|☛