文／張以牧
打開日本北海道上川郡東川町的網站，竟有繁體中文版的網頁，這份渴望被更多人認識的企圖心不言自明。「写真の町」」是東川町當地為自己的命名，在其「寫真文化首都」宣言中，我們可以看到東川町居民對家鄉的熱愛與驕傲。這份驕傲其有來自，確實在日本政府的地方創生政策及在地居民的努力下，東川町的人口增長和城鎮活化均有斐然的成績，也使它成了家喻戶曉的地方創生成功案例之一。
這股「地方創生」的熱潮，從日本延燒到台灣，去年（2018）起成了相當火紅的話題。而行政院更是宣布今年為地方創生元年，並以134個偏遠鄉鎮作為優先試辦的據點。
相信令許多人好奇的是，地方創生的內涵究竟是什麼？應該如何操作？與過去所講的社區營造又有什麼不同？而要回答這些問題，便必須先瞭解台灣學習的對象──日本，其推動地方創生的歷史與社會脈絡、核心理念、政策、運作狀況等。透過觀察日本，以做為台灣日後推展的重要借鏡。
人口國安的解決方案
一般認為，日本前總務大臣增田寬也在2014年發表的新書《地方消滅論》，是日本提出「地方創生」的導火線。在此書發表的一個月後，首相安倍晉三便提出地方創生綜合戰略，並宣告於2015年開始在日本各地推行。
這樣的綜合戰略，是希望解決日本日益嚴重的3個問題，也就是人口減少與老化、人往東京集中、地方經濟惡化。若這3個問題不改善，日本國土交通省預估在接下來40年內，6成以上的居住地人口將會減少至一半以下；而人口增加的，只有占國土面積2%的大都市圈【註1】。 這樣前所未見的嚴峻情勢，也是安倍政權將地方創生，定調為人口國安議題的主要原因。
由於對地方創生寄予厚望，日本不但將其設定為優先發展項目，也設定清楚的短中長期目標。如2050年維持1.5~2%的GDP（Gross Domestic Product，國內生產總值）成長率；2060年人口維持一億人，出生率提升至1.8【註2】。而要達成這樣的目標，便必須吸引部分的人口、金流、資源從大都市遷出，進而移往地方鄉鎮。
以全球最大的東京都市圈為例，在2017年，人口便已超過3600萬，超過日本總人口的四分之一；但相對的，東京的生育率卻是全日本墊底，僅有1.21%（全國平均出生率為1.43%），顯然成為人口黑洞。因此在安倍政權的思維中，吸引東京等大都市的人口移居地方圈【註3】，一方面能減緩人口減少的趨勢，二方面能舒緩大都市人口過密所造成的各樣問題；三方面則能振興地方。
然而，地方鄉鎮要如何吸引大都市的人口、金流與資源移入呢？對此，地方政府要提案說明振興地方的對策，制定可達成的成果目標（KPI），並透過PDCA（plan-do-check-action）滾動檢討所提出的策略。但在提案過程中，必然會發生地方政府不知如何提案或缺乏資源的情形，因此中央祭出「地方情報資訊」、「地方人才育成」、「地方財政支援」，也就是大家耳熟能詳的「創生三箭」，讓地方政府充分利用這些支援，共同實踐地方創生的願景。
日本提出「創生三箭」，讓地方政府充分利用這些支援，共同實踐地方創生的願景（照片來源：pxhere）
在地公務員擔任發動者
由此可見，「地方創生」與過去日本所推動的「社區營造」，有些很不一樣的地方。過去日本的「社區營造」，往往是跳過地方的公務體系，直接下到社區。然而進入到「地方創生」的階段，2018年在日本「政策研究大学院大学」（政策研究大學院大學，世界各地公務員的重要進修學校）做訪問研修，專攻地方創生的研究員謝子涵表示，日本發現地方能否創生成功的關鍵，往往在於基層公務員的能力強弱。因此，在地方創生中，本身也是地方居民的在地公務員，便被賦予發動者的角色。
在實際的運作中，地方公務員為了要使振興地方的企畫通過並受到中央的補助，需要整合在地民間的聲音與想法，完成符合地方需求的提案；而為了順利達成提案中的成果目標，公務員也需要廣邀社會上產官學企（企業）言（媒體）的參與，以「打群架」的方式來完成。
謝子涵說，為了使地方公務員擁有相對應的能力，中央全力支援地方政府，提升公務員的學識、設計、藝術鑑賞能力等。以創生三箭之一「情報支援」的地區經濟分析系統（RESAS）為例，日本政府將地區經濟有關的多樣資料（包括官方與民間），以視覺化的方式，整理為容易理解的地圖或圖表的系統。 使地方在作決策時，不再是想當然爾的主觀臆測，而是有憑有據的客觀分析 。
「地方創生使公務人員的時代來臨，我們可以發揮創意提案，找很多社會上各行各業的人加入，一起打造我們想要住的地方，想要追求的生活。」日本Local First（ローカルファースト）研究智庫單位所長関幸子的這段話，明確凸顯出地方創生與過去政策的差異。
除了地方公務員的重要性大幅提升，地方創生另一項特點，便是涵蓋的範圍更加廣泛。地方創生正式名稱為「町．人．仕事創生」，其中「町」是讓人擁有希望和夢想，能安心生活的地方；「人」是豐富地方社會人口與人才多樣性；「仕事」則是創造地方有魅力的多元就業機會。謝子涵認為，這當中除了安倍政權所標榜的人口國安議題，同時也帶有革新地方公共行政，與提升國家觀光內容品牌力的目的。
「在日本的公家單位，官僚文化也是相當嚴重，不容易彼此連結。因此中央也是有意藉由地方創生，來鬆動地方的政治結構。」而當地方要推動地方創生時，為了要達成自己設定的目標，在地公務員勢必要與居民有充分的討論，連結不同公家單位，甚至是媒合產官學企言。在這樣的過程中，地方公共行政便開始革新。
而在日本觀光品牌力方面，若能透過地方創生讓地方變強，不僅能使觀光更有內容，也提升了在國際間的影響力。「以即將到來的2020東京奧運與2025年的大阪萬國博覽會，必然會帶來大量的觀光客。然而，觀光客來日本，不可能只待在東京、大阪或是京都，他們也會想到地方鄉鎮去體驗；而對日本政府來說，他們也希望透過觀光客促進地方經濟。但重點是，地方準備好了嗎？」因此對日本國內而言，藉由地方創生對觀光做一個總盤點，希望重新擦亮日本這塊招牌。
日本政府也希望透過觀光客促進地方經濟（照片來源：pxhere）
專攻地方創生的研究員謝子涵分享日本地方創生經驗（照片來源：曾雅萍）
【註1】引自日本國土交通省於2014年發佈的《国土のグランドデザイン2050～対流促進型国土の形成～》。
【註2】引自日本内閣府地方創生推進事務局發表的《町•人•仕事創生總合戰略》。
【註3】在日本有三大都市圈，分別是東京都市圈、京阪神大都市圈、名古屋都市圈。其餘的33道線則統稱為「地方圈」。
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