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撲滅城中城大火後 社區如何看這片劫後餘燼?

發生在高雄「城中城」大樓的一場惡火,造成46死和43人輕重傷的慘劇,是繼1995年台中衛爾康餐廳大火後(註一)最嚴重的建築物火災。這把火不僅燒出危老建築與弱勢族群的居住安全等議題,也讓人不禁思考,平常透過社區防災來面對颱風、地震、水災、土石流等天然災害,但在面對社會安全議題時,防災工作是否也能介入,進而打造一個更具安全與韌性的社區?

高雄「城中城」大樓的一場惡火,燒出危老建築與弱勢族群的居住安全等議題(照片來源:賴佳惠)

此外,社區防災發展至今,的確帶動許多社區的防災意識及開展的具體成果,但當沒有天災時,如何鼓動社區居民持續參與防災工作,而非僅是舉辦一次性活動,也是社區防災要長久發展必須思考的課題。

結合日常社會安全網絡找到防災的弱勢族群

近年來,政府推動社區防災計畫,在地震防救災方面,有內政部消防署推動的「韌性社區」;在土石流防範上,有農委會水土保持局推動的「土石流自主防災社區」;在水災防治上,有經濟部水利署推動的「水患自主防災社區」。透過這些計畫的補助,有部分社區成功動員居民進行災害環境檢視、防救災訓練、社區組織建立等工作;然而,也有更多社區面臨推動上的瓶頸,其中最大問題是社區自主防災難以持續被推動。

國家災害防救科技中心主任秘書李維森表示,現今社區防災大多只談颱風、地震、水災、土石流等天然災害,這也使災害沒發生時,社區居民參與的意願便大幅降低,「如果我們把災害本身看成對社會功能的衝擊,其實它的定義就大了,若是社區防災可以跟其他社會安全網絡結合,就比較能做得長久。」

因此舉凡像社區中的弱勢、長者、公共安全、文化資產防災等各式各樣的議題,都可與社區防災結合,重要的是必須先了解社區的特性與問題,並找到切入點來激發社區民眾的共鳴。李維森說:「這也是為什麼能持續推動防災工作的社區,除了它有一個active leader(活躍的領導者)外,還在於它找到跟居民在一起的點,有的是跟弱勢關懷結合,有的是跟長者供餐結合,並不只是單純談災害。」

國家災害防救科技中心主任秘書李維森希望將社區防災生根在社區,並跨足到其他社會安全網絡(照片來源:李維森)

透過這樣的結合可以找到防災的弱勢族群,「因為最需要社區防災的,往往是沒有資源的底層民眾,透過將觸角延伸至社會安全網絡,其實也是在強化社區防災的能量。」

藉地方或社福團體串連都市社區的安全課題 

社區的型態非常多元,以最簡略的方式劃分,台灣的社區就分成都會型與鄉村型。這兩者由於基本的生活型態不同,社區防災結合社會安全網絡的方式與內容也會有所差異。

以都會來說,國家災害防救科技中心副研究員劉怡君認為,社區的界線往往不是以行政上的鄰里為單位,而是跨鄰里或一棟大樓就成為一個社區。以城中城大樓為例,整棟大樓其實就是一個完整的社區,雖然大樓裡長期存在電線老舊、非防火隔間、逃生動線不佳等問題,但由於裡面的居民大多是弱勢族群,在謀生辛苦的情形下,也無力重視安全問題。

劉怡君表示,台灣都會區較易出現像城中城大樓這樣老舊且弱勢的社區,不僅居民難以動員,里長力量也有限,因此若要在這樣的地方做社區防災,就不是走傳統的社區防災體系,而是透過地方的草根團體或社福團體,串連弱勢者去改善他們居家安全的問題。「作法很多元,像地方社福單位在據點發放食物包時,就集中對這些弱勢居民講防火安全,或社工員去家戶探訪時,針對居家環境安全給予建議。」她認為若能在原有的社福工作上加些與居民切身相關的安全議題,稍微給一點想法,就有機會慢慢補足防災這張網,可能比傳統靠里長去帶動來得有效。

國家災害防救科技中心副研究員劉怡君(中間)認為,不管都會型或鄉村型社區,都要在社福工作上加些與居民切身相關的安全議題(照片來源:劉怡君)

成功的關鍵,劉怡君說:「一方面在於你將社區防災的議題,與這些弱勢居民吃不飽睡不飽的議題綁在一起,他們就會感興趣;另一方面,我不是去另外創一個居民不熟悉的組織,而是透過既有的網絡,讓平常會去關懷他的社工,或他習慣去的救助單位綁在一起,讓防災有機會進入他的生活。」

傳統鄰里組織延伸鄉村社區的防災議題

若將場景轉移至鄉村型社區,社區防災連結社會安全網絡的作法又會不同。劉怡君認為,台灣不管是在鄉村或原民部落,相較都市來說人口並不密集,地方村里長或頭目大多能掌握地方弱勢戶狀況;再則鄉村社區的凝聚力也較都市社區強,當災害發生時,社區組織或彼此間都會互相幫忙,因此在鄉村或部落,社區的界線反而清楚,鄰里長與傳統的防災體系比較可以發揮作用 。

不過,目前鄉村或部落在做社區工作時,里長或社區領導者仍聚焦在社福服務,比較沒有納入防災;即使有些地方開始推動防災社區,但能動員或主動參與的人多不是社區中的弱勢者。因此,劉怡君說,鄉村或部落要拉社區中邊緣化的人進防災安全網,雖比都市簡單,但還是需要找出適合的切入點。

越弱勢的人,不管在防災知識、居家環境、防災資源等都較一般居民不足,因此家裡失火的機會越高,是災害發生的高危險群,所以面對非天災這種新式的防災,如火災、雜物堆棄、二氧化碳中毒等,對鄉村或部落更為挑戰。對此,劉怡君表示,可以透過傳統社區網絡加入一些新內容,例如:透過社福制度,鄰里長或社區領導者可以向政府申請方案,去幫弱勢住戶做老舊電線安全的確認或替換,這些會比單純靠鄰里力量互相幫忙來的有效,更能讓社區防災真正進入每個角落。

尋找在地需求與解方使防災工作能永續

不過,社區防災結合社會安全網絡仍有許多挑戰待克服,其中最主要的就是門檻過高的問題。李維森表示,過去政府提倡的社區防災多傾向天然災害的防救災,這是因為已經有來自日本或本地過往的經驗,只要複製即可,對公部門來說門檻相對偏低;然而若要將社區防災結合其他社會議題,由於每個社區的情形不同,就必須要分別觀察,找到最適合該社區的作法。

李維森說:「社區防災可以花一個下午做一件事,也能花一個月或半年做一件事,如果我們只是將防災定義成在社區中舉辦防災演練,或號召大家來畫畫防災地圖,確實一個下午就可以完成,但長期來看船過水無痕;當你希望將社區防災生根在社區,並跨足到其他社會安全網絡時,就不是一個下午能搞定的。」他建議社區防災除了要像工筆畫般有耐心地把圖案完成,更重要的是必須要依賴草根的力量,由下往上結合政府的資源進行。

繪製社區防災地圖雖然重要,但不能流於形式,社區防災要徹底在社區生根(照片來源:基督教芥菜種會)

劉怡君則進一步談到專業訓練的重要,她表示,光是不同的天然災害,政府就有不同部門負責,因其中有不同的專業知識,若要進一步結合社會安全網絡,知識的領域就會擴大,對社區發動者來說也是大挑戰,不過仍有策略可行。假設今天社區有地震、水災跟山坡地的問題,不見得要一年全部處理,可以第一年先跟水保局申請土石流自主防災社區計畫,先把水土保持跟土石流做好,當計畫結束後,再去找水利署,處理社區可能淹水的問題。「重點是去學習的都是同樣一批社區民眾,他們也等於是透過計畫,逐年學習到山坡地、淹水與地震防範的相關知識。」

劉怡君說,在天然災害防治計畫完成後,社區可以進一步申請衛福部的經費,如設立社區關懷據點等,一方面進行弱勢或長者照顧的工作,一方面也因為已有社區防災的概念,可以將防災的知識融入至社會安全網絡之中。若社區能善用這些資源,縱使政府的計畫是分開的,但透過有規劃的分配時間及培力參與的社區民眾,他們得以熟悉防災減災的應變分工,也懂得怎樣讓社區每個群體都能受到很好的照顧。

推展社區防災多年的基督教芥菜種會,防救災中心主任吳秉翰表示,政府在防範不同天然災害,有不同部會負責,有的計畫是硬體修繕,有的是防災訓練,有些是設備補助,涉及相當廣泛。為了使社區建立防災安全網絡,除了協助社區申請資源外,更重要的是,需要有人扮演催化者和陪伴者,促使社區看見問題,並引導和提升社區解決問題的能力,達到以「人」為主體的防災與災害應變分工。

芥菜種會與台東縣政府社會處、關山鎮公所合作,在2021年上半年辦理「社區聯合自主防災培力計畫」課程,共有關山鎮的8個社區100多位志工、社區發展協會幹部和里長參與,「藉由這樣的社區聯合自主防災培力計畫,能串連地方資源,並透過實際演習,讓居民體驗災害安置收容狀況,與社區在安置收容過程中如何自助和互助,形成關山鎮的災害安全支援網絡」吳秉翰說。

台東關山鎮聯合8個社區推動社區自主防災(照片來源:基督教芥菜種會)

如此一來,不管是防疫、防天災、防火或防盜,社區必定是面對各種安全議題的第一線。專家們也提醒,任何一種社區防災的作法都不應成為普遍的SOP,目前成功的作法也不能保證在未來不需調整,重要的是社區中的草根力量在持續與社區對話的同時,能不能協助居民產生共識,找到自己家鄉安全議題的優先順序,或是與哪些社區工作互相結合,有了優先順序與架構後,再討論出適合在地的運作方式,才有機會發展成永續性的防災社區。

 

註一:1995年台中市衛爾康餐廳大火共造成64死11傷,是台灣自解嚴後死亡人數最多的公共安全事故。此大火也促使台灣陸續修訂與創建各項法規,如《消防法》、《建築技術規則》、《公寓大廈管理條例》等。

 

指導顧問:全國成

責任編輯:胡善慧、吳素華

採訪撰文:張以牧

專題企畫:吳欣芳

 

延伸閱讀:《零天災時更應提升防災意識 社區隱藏危機你看到了嗎?》


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標籤: 土石流自主防災社區水患自主防災社區社區安全網絡社區防災韌性社區

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