發生在高雄「城中城」大樓的一場惡火，造成46死和43人輕重傷的慘劇，是繼1995年台中衛爾康餐廳大火後（註一）最嚴重的建築物火災。這把火不僅燒出危老建築與弱勢族群的居住安全等議題，也讓人不禁思考，平常透過社區防災來面對颱風、地震、水災、土石流等天然災害，但在面對社會安全議題時，防災工作是否也能介入，進而打造一個更具安全與韌性的社區？
高雄「城中城」大樓的一場惡火，燒出危老建築與弱勢族群的居住安全等議題（照片來源：賴佳惠）
此外，社區防災發展至今，的確帶動許多社區的防災意識及開展的具體成果，但當沒有天災時，如何鼓動社區居民持續參與防災工作，而非僅是舉辦一次性活動，也是社區防災要長久發展必須思考的課題。
結合日常社會安全網絡找到防災的弱勢族群
近年來，政府推動社區防災計畫，在地震防救災方面，有內政部消防署推動的「韌性社區」；在土石流防範上，有農委會水土保持局推動的「土石流自主防災社區」；在水災防治上，有經濟部水利署推動的「水患自主防災社區」。透過這些計畫的補助，有部分社區成功動員居民進行災害環境檢視、防救災訓練、社區組織建立等工作；然而，也有更多社區面臨推動上的瓶頸，其中最大問題是社區自主防災難以持續被推動。
國家災害防救科技中心主任秘書李維森表示，現今社區防災大多只談颱風、地震、水災、土石流等天然災害，這也使災害沒發生時，社區居民參與的意願便大幅降低，「如果我們把災害本身看成對社會功能的衝擊，其實它的定義就大了，若是社區防災可以跟其他社會安全網絡結合，就比較能做得長久。」
因此舉凡像社區中的弱勢、長者、公共安全、文化資產防災等各式各樣的議題，都可與社區防災結合，重要的是必須先了解社區的特性與問題，並找到切入點來激發社區民眾的共鳴。李維森說：「這也是為什麼能持續推動防災工作的社區，除了它有一個active leader（活躍的領導者）外，還在於它找到跟居民在一起的點，有的是跟弱勢關懷結合，有的是跟長者供餐結合，並不只是單純談災害。」
國家災害防救科技中心主任秘書李維森希望將社區防災生根在社區，並跨足到其他社會安全網絡（照片來源：李維森）
透過這樣的結合可以找到防災的弱勢族群，「因為最需要社區防災的，往往是沒有資源的底層民眾，透過將觸角延伸至社會安全網絡，其實也是在強化社區防災的能量。」
藉地方或社福團體串連都市社區的安全課題
社區的型態非常多元，以最簡略的方式劃分，台灣的社區就分成都會型與鄉村型。這兩者由於基本的生活型態不同，社區防災結合社會安全網絡的方式與內容也會有所差異。
以都會來說，國家災害防救科技中心副研究員劉怡君認為，社區的界線往往不是以行政上的鄰里為單位，而是跨鄰里或一棟大樓就成為一個社區。以城中城大樓為例，整棟大樓其實就是一個完整的社區，雖然大樓裡長期存在電線老舊、非防火隔間、逃生動線不佳等問題，但由於裡面的居民大多是弱勢族群，在謀生辛苦的情形下，也無力重視安全問題。
劉怡君表示，台灣都會區較易出現像城中城大樓這樣老舊且弱勢的社區，不僅居民難以動員，里長力量也有限，因此若要在這樣的地方做社區防災，就不是走傳統的社區防災體系，而是透過地方的草根團體或社福團體，串連弱勢者去改善他們居家安全的問題。「作法很多元，像地方社福單位在據點發放食物包時，就集中對這些弱勢居民講防火安全，或社工員去家戶探訪時，針對居家環境安全給予建議。」她認為若能在原有的社福工作上加些與居民切身相關的安全議題，稍微給一點想法，就有機會慢慢補足防災這張網，可能比傳統靠里長去帶動來得有效。
國家災害防救科技中心副研究員劉怡君（中間）認為，不管都會型或鄉村型社區，都要在社福工作上加些與居民切身相關的安全議題（照片來源：劉怡君）
成功的關鍵，劉怡君說：「一方面在於你將社區防災的議題，與這些弱勢居民吃不飽睡不飽的議題綁在一起，他們就會感興趣；另一方面，我不是去另外創一個居民不熟悉的組織，而是透過既有的網絡，讓平常會去關懷他的社工，或他習慣去的救助單位綁在一起，讓防災有機會進入他的生活。」
傳統鄰里組織延伸鄉村社區的防災議題
若將場景轉移至鄉村型社區，社區防災連結社會安全網絡的作法又會不同。劉怡君認為，台灣不管是在鄉村或原民部落，相較都市來說人口並不密集，地方村里長或頭目大多能掌握地方弱勢戶狀況；再則鄉村社區的凝聚力也較都市社區強，當災害發生時，社區組織或彼此間都會互相幫忙，因此在鄉村或部落，社區的界線反而清楚，鄰里長與傳統的防災體系比較可以發揮作用 。
不過，目前鄉村或部落在做社區工作時，里長或社區領導者仍聚焦在社福服務，比較沒有納入防災；即使有些地方開始推動防災社區，但能動員或主動參與的人多不是社區中的弱勢者。因此，劉怡君說，鄉村或部落要拉社區中邊緣化的人進防災安全網，雖比都市簡單，但還是需要找出適合的切入點。
越弱勢的人，不管在防災知識、居家環境、防災資源等都較一般居民不足，因此家裡失火的機會越高，是災害發生的高危險群，所以面對非天災這種新式的防災，如火災、雜物堆棄、二氧化碳中毒等，對鄉村或部落更為挑戰。對此，劉怡君表示，可以透過傳統社區網絡加入一些新內容，例如：透過社福制度，鄰里長或社區領導者可以向政府申請方案，去幫弱勢住戶做老舊電線安全的確認或替換，這些會比單純靠鄰里力量互相幫忙來的有效，更能讓社區防災真正進入每個角落。
尋找在地需求與解方使防災工作能永續
不過，社區防災結合社會安全網絡仍有許多挑戰待克服，其中最主要的就是門檻過高的問題。李維森表示，過去政府提倡的社區防災多傾向天然災害的防救災，這是因為已經有來自日本或本地過往的經驗，只要複製即可，對公部門來說門檻相對偏低；然而若要將社區防災結合其他社會議題，由於每個社區的情形不同，就必須要分別觀察，找到最適合該社區的作法。
李維森說：「社區防災可以花一個下午做一件事，也能花一個月或半年做一件事，如果我們只是將防災定義成在社區中舉辦防災演練，或號召大家來畫畫防災地圖，確實一個下午就可以完成，但長期來看船過水無痕；當你希望將社區防災生根在社區，並跨足到其他社會安全網絡時，就不是一個下午能搞定的。」他建議社區防災除了要像工筆畫般有耐心地把圖案完成，更重要的是必須要依賴草根的力量，由下往上結合政府的資源進行。
繪製社區防災地圖雖然重要，但不能流於形式，社區防災要徹底在社區生根（照片來源：基督教芥菜種會）
劉怡君則進一步談到專業訓練的重要，她表示，光是不同的天然災害，政府就有不同部門負責，因其中有不同的專業知識，若要進一步結合社會安全網絡，知識的領域就會擴大，對社區發動者來說也是大挑戰，不過仍有策略可行。假設今天社區有地震、水災跟山坡地的問題，不見得要一年全部處理，可以第一年先跟水保局申請土石流自主防災社區計畫，先把水土保持跟土石流做好，當計畫結束後，再去找水利署，處理社區可能淹水的問題。「重點是去學習的都是同樣一批社區民眾，他們也等於是透過計畫，逐年學習到山坡地、淹水與地震防範的相關知識。」
劉怡君說，在天然災害防治計畫完成後，社區可以進一步申請衛福部的經費，如設立社區關懷據點等，一方面進行弱勢或長者照顧的工作，一方面也因為已有社區防災的概念，可以將防災的知識融入至社會安全網絡之中。若社區能善用這些資源，縱使政府的計畫是分開的，但透過有規劃的分配時間及培力參與的社區民眾，他們得以熟悉防災減災的應變分工，也懂得怎樣讓社區每個群體都能受到很好的照顧。
推展社區防災多年的基督教芥菜種會，防救災中心主任吳秉翰表示，政府在防範不同天然災害，有不同部會負責，有的計畫是硬體修繕，有的是防災訓練，有些是設備補助，涉及相當廣泛。為了使社區建立防災安全網絡，除了協助社區申請資源外，更重要的是，需要有人扮演催化者和陪伴者，促使社區看見問題，並引導和提升社區解決問題的能力，達到以「人」為主體的防災與災害應變分工。
芥菜種會與台東縣政府社會處、關山鎮公所合作，在2021年上半年辦理「社區聯合自主防災培力計畫」課程，共有關山鎮的8個社區100多位志工、社區發展協會幹部和里長參與，「藉由這樣的社區聯合自主防災培力計畫，能串連地方資源，並透過實際演習，讓居民體驗災害安置收容狀況，與社區在安置收容過程中如何自助和互助，形成關山鎮的災害安全支援網絡」吳秉翰說。
台東關山鎮聯合８個社區推動社區自主防災（照片來源：基督教芥菜種會）
如此一來，不管是防疫、防天災、防火或防盜，社區必定是面對各種安全議題的第一線。專家們也提醒，任何一種社區防災的作法都不應成為普遍的SOP，目前成功的作法也不能保證在未來不需調整，重要的是社區中的草根力量在持續與社區對話的同時，能不能協助居民產生共識，找到自己家鄉安全議題的優先順序，或是與哪些社區工作互相結合，有了優先順序與架構後，再討論出適合在地的運作方式，才有機會發展成永續性的防災社區。
註一：1995年台中市衛爾康餐廳大火共造成64死11傷，是台灣自解嚴後死亡人數最多的公共安全事故。此大火也促使台灣陸續修訂與創建各項法規，如《消防法》、《建築技術規則》、《公寓大廈管理條例》等。
指導顧問：全國成
責任編輯：胡善慧、吳素華
採訪撰文：張以牧
專題企畫：吳欣芳
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