合作事業是全球性的草根事業，逾170年的發展，有明確的價值與原則可遵循，是人民自救可自主創業就業的方法，但在台灣，專家認為雖受《憲法》基本國策保障，政府也制定《合作社法》相關規範，然而政府及社會大眾對合作社之理解不足或錯誤，行政預算和人力嚴重萎縮，缺乏持續輔導、陪伴資源，又資金融通不便，致使勞動合作社發展受阻，無法普及廣設。
根據內政部合作社事業統計年報指出，至2020年底我國合作社為3,891社，相較於企業約152萬家、非營利社會團體約6.7萬個，量差極大，從2015年，短短5年間減少逾500社。其中勞動合作社占合作社比例偏低，約10%，同年社數399社，社員人數逾1.8萬人。此種可避免中間剝削，提高工作所得，提升勞動者自身權益的組織模式，如屏東縣第一照顧服務勞動合作社（以下簡稱第一社）的居服員年薪可破百萬元，為什麼在台灣卻無法拓展？
凍省是台灣合作社事業由盛轉衰的危機起點
「台灣明明有勞動合作社的成功案例，政府應該知道這方向是對的。」屏東縣政府前社會處處長、前屏東第一社經理倪榮春感慨說，世界各國都很重視合作經濟，唯獨台灣放任消極，憲法雖有明訂「合作事業應受國家的獎勵與扶助」，但實際上整體政府對合作事業「獎勵與扶助」長期怠惰，對法令、機制與資源的關注、投入皆嚴重不足。
屏東縣政府前社會處長倪榮春，翻閱衛福部編撰的第一照顧勞動合作社社會影響力報告（照片來源：洪敏隆）
倪榮春指出，合作社的中央主管機關是內政部，設置合作暨人民團體司籌備處，「籌備處」掛了10年還是「籌備」，法制化至今仍未完成，籌備處既沒錢也沒人，過去省政府合作事業管理處晉用曾高達109人，現內政部相關編制總計僅10人，合作事業預算更逐年下降，自2004年起，從4,960萬元，下降至2020年僅剩544萬元。
「民國86年凍省是台灣合作社事業發展由盛轉衰的轉捩點。」具有合作社專業經理執照的現任宜蘭縣議長特助陳金麟說，省府時代不只有合作社專屬機構「合作事業管理處」，並且有「合作發展基金」的概念，每年編列經費給新成立的合作社作為開辦費，每社補助經費約20到40萬元，對於弱勢者要成立合作社有很大助益。
陳金麟表示，合作事業管理處也著重合作專業人員訓練，像他這樣約有30多位經考文書、會計、簿記、經營管理等4期訓練、研習及考試，取得合作專業人員證照。他們還擔任合作宣導的種子隊，到各地合作社推展正確的合作社觀念，在各地發芽茁壯，可惜的是凍省後，中央對合作事業投入資源就逐年減少，他感慨教育推廣、管理、經費資源都不足的情況下，以致部分合作社經營不善、或管理問題，在負面形象影響下，合作事業因此走下坡。
現任宜蘭縣議長特助陳金麟說，1997年凍省是台灣合作社事業發展由盛轉衰的轉捩點（照片來源：洪敏隆）
合作社被漠視 國家缺乏整體合作經濟政策
基督教芥菜種會（以下簡稱芥菜種會）近年來運用合作經濟模式，輔導成立了兩家勞動合作社，芥菜種會執行長吳小萍認為，合作社模式在台灣沒有普遍化，政府要負很大責任，「忽視振興經濟，合作社是一股力量」。她提到很多大企業缺地、缺電，政府會想辦法，並給予賦稅優惠，其他社企、社創或中小企業也有很多獎勵措施，唯獨沒有資本的勞動合作社，不要說獎勵，就連融資、低利都毫無資源給予，這明顯是「違憲」；中央不鼓勵，地方政府則是打壓，很多想成立合作社的單位向地方政府提出申請，對應部門窗口會說「這很困難」、「做不起來」、「這不可能」，然而，一般成立公司都不會受到這般刁難。
臺北市智立勞動合作社（以下簡稱智立社）理事主席翁美川回憶智立社的前身 「生活者工作坊」設立時，就希望以勞動合作社模式申請，台北市社會局辦事員對合作社理念不了解，反問她「妳幹嘛那麼麻煩，合作社要7個發起人，3個月要開理事會，很多麻煩事務，成立個商號就能做事情啊！」翁美川不解合作社一樣要繳稅，但政府卻對合作社很不友善，沒有鼓勵勞動合作社的優惠辦法就算了，甚至遇過公務員反問她「你們這團體是歸在哪一類？」、「你們到底在做什麼？」，顯示地方政府主管單位對合作社的不了解。
智立勞動合作社理事主席翁美川（中間）曾面臨，立社時面對台北市社會局辦事員對合作社理念不了解的窘境（照片來源：洪敏隆）
國立臺北大學金融與合作經營學系兼任副教授梁玲菁認為，台灣合作社發展困境癥結在於政府長期不重視，並缺乏國家整體的合作經濟政策，未落實《憲法》與《合作社法》，甚至受制於跨部會與縣市政府的法律不一，行政協力工程不足，加上「結社經濟人權」基本教育未普及化，使人民在籌組、或經營發展機會上仍多受嚴重阻礙；2011年就國際趨勢，研議「合作社發展基金」入法，2015年通過修法後，至今未落實，呈現出各級政府未盡呵護、傳承「人類非物質文化遺產」責任，造成背離世界性「合作社分享共同利益理念與實踐」運動的現象。
中央部會間的法律不一，是嚴重的制度面問題，倪榮春指出勞動合作社社員到底是否適用《勞基法》疑義，到現在仍未釐清，因為勞動合作社每個社員既是老闆、也是勞工的雙重身分，跟勞動合作社間應不存在「雇傭關係」，第一照顧勞動合作社曾發函詢問中央，內政部雖持相同意見，但勞動部卻認定社員與合作社是「從屬關係」適用《勞基法》，目前採個案認定，造成經營上非常嚴重的不確定性。
倪榮春以勞健保為例，如果合作社不適用《勞基法》，居服合作社社員仍可以去職業工會加保，保障勞工權益，勞健保負擔是繳60%、政府負擔40%，但強迫勞動合作社幫社員加保，是僱主負擔70%、勞工20%、政府10%，在雇主兼勞工身分下，等於每個社員自行負擔90%，再加上勞退6%提撥由社員自行繳納，這對以弱勢為主的勞動合作社社員來說，都是不小的負擔，影響加入或籌組合作社的意願，形成對勞動者以合作社法人組織的不公平。
勞動合作社還面臨實務上的困境，倪榮春表示，內政部過去雖曾邀銀行公會協商，希望能融資給合作社卻遭拒。實務上，第一社有承接政府長照服務，行政作業都會延後一個月以上付款，為順利發放居服員報酬，他以個人房子名義跟銀行借款，但有次行政款項延遲半年，銀行能借額度不足發酬金，最後是好幾位居服員願意出錢借合作社周轉才度過難關。「這就是合作社制度的互助優點，若是公司有可能讓員工願意掏錢借老闆嗎？」但從另一個角度看，第一社運作多年，居服員薪資穩定才有餘錢出借，若是剛起步的合作社，資金不足、周轉困難是普遍遇到的營運困境。
偽合作社之爭議 需建構透明監理制度與社員正確認知
勞動部勞動關係司解釋，如果在勞務提供過程有符合指揮監督等從屬性特徵，合作社與社員間當具有雇傭關係，雇主應依勞動法令辦理員工權益事項。官員透露，過去曾發生數起合作社「掛羊頭賣狗肉」剝削社員情事，立委吳玉琴也曾在記者會中表示，合作社與社員界定為雇傭關係，較能保障社員權益，但梁玲菁認為，此種說法無意識於「合作關係」的價值與超越傳統的創新權益。
資料來源：梁玲菁（2020.12），合作經濟季刊第147期
台灣勞工陣線研究部主任洪敬舒認為，合作社必須維護內部平等性與民主控制的獨特條件，國家過度的介入、監管或控制，均不符合其獨立自治的組織精神，但勞動合作社也最容易出現「偽合作社」爭議，所以建構務實的監理制度，維護合作社的民主自決，才能防範偽合作。倪榮春觀察，台灣這幾年各地都陸續成立照顧勞動合作社，通病是有些發起者發現利潤不錯，想要中飽私囊，關鍵在於起頭人是否正、善，而社員能否對合作社有正確認知也很重要，如此才能透過民主程序建立透明監督機制，不然合作社的理念再好也會變質。
翁美川說，若完全不懂合作社的人，以為在合作社工作是被聘的，在合作社也不會久待。智立社的作法是讓欲加入成員參與一、二個月，適合者再邀請入社，有些人工作雖然認真，但講到合作社精神卻沒辦法接受，不想要出股金、不想要開會員大會，這樣的成員無法理解合作社助人的精神，只好請他離開。
合作社強調社員的教育訓練，第一照顧勞動合作社社員間的自主學習（照片來源：倪榮春）
吳小萍表示，芥菜種會要求加入合作社的成員先參加讀書會，了解什麼是合作社，認同合作社精神再加入，社員要學習如何開會、做決策、營運管理，了解合作社不只是一個謀生工具，而是透過民主決策營運管理、共享共好，這個機制才能永續發展。芥菜種會社區發展處主任游婷婷回憶新住民家事清潔合作社成立初期，第一個挑戰就是理事主席及理事換人，因為很多姊妹習慣順服，抱受助者心態，若希望她們在理監事會議講話、表達意見會不習慣，這項考驗著共同治理的概念，是透過很多會議訓練琢磨出來的。
合作教育應被普及擴散深耕 阻礙發展的不利法規待修正
陳金麟說，合作教育可分為避免誤解的消極功能、擴大效果之積極功能，教育產生思想，思想則產生信仰，有信仰就有巨大力量，並建立認同感、歸屬感、榮譽感，營運才會成功。倪榮春指出，《合作社法》第7條之1規定，中央主管機關為推動宣導合作制度、辦理合作教育訓練、輔導合作社的發展、落實合作社的獎助，政府應依法多辦合作教育，幫助公務員及社會大眾理解什麼是合作社；合作社產生的稅金應回流設置「合作事業發展基金」，對剛成立的合作社制訂辦法，在租金或添購辦公設備的營運初期，不用負擔太多成本；結合營運良好的合作社、學界等系統，透過社間合作強化與提升各類型合作社的競爭力。
倪榮春強調過去「低薪、沒尊嚴，是造成照顧人力不足的兩大主因」，勞動合作社改善這兩大問題，這麼好的辦法，政府為何不用？其他像是清潔、照顧或搬家等技術低門檻，都適合勞動合作社模式推廣，解決就業問題。陳金麟則認為正夯的餐飲外送沒有固定雇主，人數又多，也是政府可積極輔導立社保障的對象。
梁玲菁指出，合作社有其社會經濟價值，然而政府卻長期扶植並灌輸公司理念，排除合作社，呼籲在行政制度面，應檢視修正當前阻礙合作社發展的法規；基本教材如「公民與道德」，應納入愛與互助合作經濟內容、「結社經濟人權」的觀念；針對各級政府內部人員任用、培育，及外部的人民就業、職訓等，提供「合作經濟暨社會經濟」的理念價值和運用課程，採行「共伴推廣模式」於勞動者、市民。
國立臺北大學金融與合作經營學系兼任副教授梁玲菁認為合作教育應被普及擴散深耕（照片來源：梁玲菁／拍攝：住展雜誌Jason Lee）
勞動合作社事業披荊斬棘的前進，衛福部長期照顧司回應，前幾年已針對長照法規不適用合作社條文作修正，對於長照服務合作社也都依規定協助辦理。內政部合作及人民團體司籌備處副主任陳佳容表示，基金設置涉及政府經費的投入，曾邀合作界研商、設置何種基金的利弊分析，並了解合作社的需求與困難，研訂「合作事業發展行動方案」，爭取行政院對於設置合作事業發展基金的支持。今年5月下旬經行政院同意備查，推動2022、2023年的「合作事業推動社區營造」試辦計畫，藉民間建立合作教育平台，實行一般學校互助教育、勞動者組社教育，並加入營運補助機制，續研議中長期發展計畫，以建立跨部會協調平台，整合跨部會資源，共同投入促進合作社發展。
儘管台灣制度環境使合作社的運行備受挑戰，但國際間以自助互助合作事業運作，為紛爭的社會帶來穩定，為庶民脫離貧窮，改善所得帶來希望的例子卻比比皆是，顯見合作經濟在國際間的備受肯定。台灣面對此國際發展趨勢，政府至民間各界，應徹底地翻轉市場營利思維，認知國際性組織所重視的「合作經濟」與國民經濟的關聯性，及其在國際公約、憲法上的地位，積極於翻轉法律環境，鬆綁規範，共同合作創造「第三部門經濟發展與融資機制」之「休戚相關經濟」（Solidarity economy）善循環。
指導顧問：梁玲菁
責任編輯：胡善慧、吳素華
採訪撰文：洪敏隆
專題企畫：吳欣芳
▸▸捐款支持▸▸