文／張以牧
日本在經歷過1995年阪神大地震的傷痛後，提出了知名的災害防救法則，即是當大災害來臨時，「自助：互助：公助」的比例大約是「7：2：1」，顯示自助與社區間的互助極為重要。然而，阪神大地震距今已近25年。在這段期間，311大地震的重創與人口高齡化等挑戰，讓日本的改變，不斷在發生。
防災深入社區 制定屬於自己的方案
2011年的311大地震由於伴隨海嘯和發生福島第一核電站事故，造成日本東北地區超過15,000人死亡，可說是日本史上傷亡最慘重、經濟損失最嚴重的自然災害。對此日本提出兩項變革來深化防災。一是在市村町之下新增「地區防災計畫」，強化基層社區的互助能量；二是在中央層級提出「國土強韌化」，盤點全國各區域的脆弱度。
在「地區防災計畫」中，過去只分為中央、都道府縣及市町村三級（相當於台灣的中央、縣市、鄉鎮），然而在311大地震後，日本了解到防災若要產生效果，便必須加強「互助」的力道，因此鼓勵地區居民共同制定屬於自己的防災計畫，讓社區居民依據自己家鄉災害的狀況與特殊性，提出在地化的應對方式。「比如說淹水的災情，國家警報可能是到600毫米時才會警告避難，然而在一些低窪社區，200毫米就達到避難預警層級。在這樣的情況下，社區就可以針對自己的情形撰寫地區防災計畫，再提報給上層的市町村。」
自2014年推行至今，已有3,000多個社區提出自己的「地區防災計畫」。社區透過共同討論制定，不僅將防災延伸到最基層，也更加強化了互助的概念與作法。
日本已有3,000多個社區提出「地區防災計畫」，制定出在地化的應對方式，也強化了互助的概念。（照片來源：photoAC）
盤點脆弱度 使國土強韌化
311大地震後，日本確認災害必然會發生，且無法完全以防災工程避免。因此自2014年起，日本提出「國土強韌化」的概念，並列舉出四大目標：
1、儘最大可能保護國民，把人命保住；
2、國家跟社會重要機能不因重大災害無法運作；
3、國民財產與公共設施損害最小化；
4、短時間內復舊復興。
長期研究觀察日本防災的暨南國際大學土木工程學系博士候選人林怡資指出，為了完成這四大目標，日本開始盤點各地方的脆弱度，思考如何強化在地韌性；同時也整備基礎建設，即便災害發生，仍能維持社會基本機能的運作。以首都東京為例，由於爆炸的人口與大量的木造建築，一旦發生劇烈的「首都直下地震」，極有可能造成嚴重的傷亡。因此東京近來做的強韌化工程之一，便是整備不耐燃的區域、改善木造建築與打通無尾巷等。透過改善城市的脆弱度，希望打造世界第一高強度的安全城市。
東京的強韌化工程之二，則是確保都市的基本道路運輸。這是因為若要維持國家與社會重要機能的運作，對外交通動線便要保持暢通。因此日本積極補強東京重要的對外道路，提升其耐震度。林怡資說：「這些強化過的道路都可以看到鯰魚標誌，代表這是『積極整備道路』，在災害時絕對不會壞。」
強韌化工程之三，是運用最新的防災科技來興建房子。在東京若有新開發的土地或是老舊區域需進行都更，便會釋放訊息給民間投資者，獎勵建商以新的防災技術興建。
強韌化工程之四，是據點的整備。日本為了避免首都因災害癱瘓，除了補強東京的對外道路，並在周圍建立備援中心。一旦東京失去功能，藉由備援中心的整備與強化機能，彼此仍可互相支援。
強韌化的工程除了硬體層面的建設，也包含軟體層面的改善。如針對東京都內眾多的外國觀光客或是居民，推出「溫柔的日本語」或是用圖像傳達防災訊息。林怡資說，防災用語由於較為生硬，對外國人來說較難理解。因此「溫柔的日本語」就是透過淺顯易懂的片假名，並搭配圖說來講解社區防災。「日本所思考的，是將防災回到溝通的層面，簡單清楚地傳達給外國人。」
日本國土強韌化四大目標-以東京為例（製圖：吳欣芳）
高齡化的社會現實 社區間必須加強互助
除了311大地震，高齡少子化的社會趨勢也帶給日本一些新的思考。以警報發布為例，過去日本政府是以避難警告為第一等級，指示跟勸告為第二等級，最終的避難準備則為第三等級。然而在2018年7月的「西日本豪雨」中，日本雖然遵照警報的SOP，卻仍有200多人在這場災難中罹難，其中絕大多數是來不及撤離的長者，這也讓日本近來改變警報發布的等級，即是將新的警報從三級提升為五級。第一級為「警示」；第二級為「注意報」，須開始確認避難路線；第三級是「發佈避難準備」，強力要求高齡者開始避難；第四級是所有居民皆須進行避難；第五級則是災難已經發生。
可以看出新的警報發布不僅劃分得更為細膩，且特別因應高齡者加設第三級，使行動相對緩慢的長者可以提早避難，降低受困的風險。
而高齡化的社會結構，也逐步打破1995年阪神大地震後所強調的「7：2：1」災害防救法則。會有這樣的數字，是因為根據調查，在阪神大地震發生時，有34.9％民眾是靠自己的力量脫困；31.9％由家人協助脫困；28.1％民眾由鄰居或友人協助脫困；2.6％由路人協助脫困；1.7％由救助隊協助脫困，進而推演出大災難發生時，「自助：互助：公助」的比例大約是「7：2：1」，自助尤為其中的關鍵。
然而隨著高齡化社會的到來，日本發現可以「自助」的人口逐年減少，再加上311大地震的經驗，更加強調在災害發生時，社區間「互助」的重要性。
回歸台灣的需求
台灣面臨的災害與日本類似，如地震、颱風、水災等；社會結構也與日本相近，如高齡化的問題等。因此在防災上，日本的「地區防災計畫」、「國土強韌化」、「共助」等作法與概念都相當值得台灣學習。然而就如同日本「地區防災計畫」所說，防災重要的是根據自身的脈絡與特有的狀況，來擬定在地化的措施。
以日本相當普遍的「防災頭巾」為例，最近也開始在台灣的校園中流行，但這樣的防護措施是否完全適合台灣？林怡資說，防災頭巾的起源可以追溯到二次世界大戰。為了避免在空襲時遭到投爆彈的波及，日本發展出防空（空襲）頭巾，不僅可以防止周圍玻璃炸開時傷到臉，也同時具有防焰與防火的功能。若大家有印象的話，動畫電影《螢火蟲之墓》中的妹妹，戴的就是防空頭巾，同時也是防災頭巾的前身。」
防災頭巾發展至今，主要是在地震來臨時保護頭部及頸部，避免遭掉落物砸傷，同時保有原本防焰與防火的功能。然而當防災頭巾原封不動地來到台灣，就會產生兩個問題。一是缺乏文化脈絡，二是氣候的差異。就文化脈絡而言，在日本，許多父母會依據孩子的頭型，為孩子製作專屬頭巾，因此頭巾不只提升家庭成員的防災意識，也有家庭情感連結的意涵，然而對台灣而言，可以說只是一個新興的防災商品；氣候方面，因頭巾有防焰功能，戴在頭上其實相當悶熱，對亞熱帶的台灣來說尚須改良。
林怡資說：「當我們進到社區時，不是只把自己的專業帶去，而是要發掘社區中原本就有的東西，並與防災相串聯。因為對於社區，在地人往往更為了解。」因此在台灣，如何將日本先進的防災知識與在地的需求相結合，便極為關鍵。特別是台灣有些地方的地名與傳說，其實蘊含著對在地自然環境的理解；又或者如早期原住民農業開墾的方式，也有保護山林的智慧在其中。時代在前進，社會在改變，與時俱進的腳步與先民對待土地的睿智，如何兼具，是現今世代極需思考的課題。
發掘社區中原本就有的東西，特別是在地人或原住民對環境的理解，並與防災相連結。（照片提供：全國成）
封面圖片來源：nobodyfly＠photoAC
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