文／楊富民(花蓮縣牛犁社區交流協會社造組組長)
台灣自從喊出地方創生元年口號以來，走過2年的時間，這項政策真的能成為對應整座島嶼未來2030、40、50年的計劃嗎？
一開始就走錯路
被視為「國家戰略計畫」的地方創生，由曾任國發會主委的陳美伶推出。近期她出版了《美伶姊的台灣地方創生故事》（註一）一書，講述其推動地方創生計畫的發想：「台灣的地方創生是一項為解決台灣城鄉人口結構兩極化及整體發展不均衡，透過整合各界資源與人才，發掘地方人、文、地、產、景的優勢與特色，振興地方產業，創造就業機會，以達到讓人口不外流及回流的國家戰略計畫。地方創生必須由下而上的整合、用需求驅動供給，為地方經濟注入活水，讓這一代可以安居樂業，讓下一代可以安身立命。」（註二）
由此可見，地方創生在前一任主委的規劃下，是一個以產業為導向的政策，她認為產業是地方的萬靈丹，解救國家未來的主藥。然而，擁有這樣的思維也不難理解，因為上一世紀70年代後，「台灣錢淹腳目」的時代的確如此。以產業為導向的政策，被稱之為經濟奇蹟的時代，發展加工出口區、建立核電廠、新竹科學園區，一個個家庭成為工廠，又吸引一個個農村的人口移居都市……。
台灣的經濟奇蹟真的那麼美好嗎？中研院社會所出版的《未竟的奇蹟：轉型中的台灣經濟與社會》（註三）一書，或許更能使我們看清楚這件事。書中主編之一中研院社會所研究員林宗弘，他重新檢視台灣的經濟奇蹟說明，在當時代全世界許多國家都處戰後的經濟復甦熱潮，台灣為什麼特別了不起？最大的原因是「階級的翻轉」。台灣擁有人口比例世界第一的創業者。來自平、貧民的創業者，他們創造了階級的流動，讓財富流通到不同的階級之間，於是才有「台灣錢淹腳目」這一句話；而不是如現今般，鎖在企業家的金庫，形成M型化社會。
同時間，林宗弘也指出，這樣的「奇蹟」背後是有犧牲的，尤其是長女。在當時台灣主流的父權觀念下，家中的長女，沒辦法獲得完整的教育，一定年紀後便被要求承擔家中生計，好讓家族的男性可以完成學業、成龍成虎。這樣的現象，使得台灣女性因為參與勞動成為女工，推遲婚姻年齡、生育年齡，出生率急速下降。除了犧牲女性之外，還有一個地區是被國家所犧牲的，那就是都市化之外的鄉村、農村、部落；從1950、60年代以降到這個世紀之初，台灣幾乎少有真的為農村規劃的政策，大多數都是以都市作為主體。
當時代的女性必須擔負原生家庭的經濟壓力，成婚後家裡的育兒與經濟也必須一間扛起（照片來源：詹素珠）
經濟奇蹟之後的這座島嶼，此刻階級不再如上個世紀般流動，大多數情況凝滯、停留，創業者也不斷減少。過去，因為少子化造就的「人口紅利」（註四），使國家、人民在當時急速發展；今日，則成為人口減少與高齡化、鄉村萎縮、過度都市化，國土發展不均衡……等等的原因之一。
簡而言之，地方創生政策制定之初，就像把上世紀將近一甲子以前的思維重新拿來使用一般，只是這次不再以都市為主，期望以鄉村地區作為主要對象，但鄉村真的有成為名符其實的主角嗎？如今時過境遷，是否真能成為解方？
因此，在初期以產業為導向的地方創生政策，它變成各類業者亟欲搶食的大餅。連續在2019、2020年間辦的台灣地方創生展，更像是產品與產業聯展，便得以一窺究竟。由前主委的意志主導下，會看見地方品牌、地方產業，但不禁令人產生疑問，多少人移居？都市壓力是否趨緩？農村失能問題是否得到解決？下一代願意生孩子了嗎？高齡者被妥善照顧了嗎？這也無怪乎連續兩年舉辦地方創生展，被人們批評為收割既有政策成效，卻又未見地方之「生」。
地方創生走向哪？
創業、產業並無不好，地方創生並非不能走向產業，而是產業不應該成為地方創生唯一的指標，因為地方創生的問題，從來就不僅是經濟問題，甚至也不只是鄉村的問題，日本經驗可以成為我們的借鑒。
過去曾在日本深入見習地方創生政策的謝子涵提醒，日本的地方創生政策與架構截然不同於台灣：「日本地方創生是所有最小行政單位的事，一千多個行政區法定上，全部要提出未來人口願景報告（找人口減少的問題點），以及『城鎮、人口、工作計畫』（跨部門解方）。」（註五）日本將地方創生視作全國各地都必須提出的政策，小至鄉村大至都會：「澀谷也會有提案，畢竟全國都面臨相對人口減少的課題，而都市的比較多會關注在育兒環境、住宅、社區國籍與性別融合平等參與等問題上」（註六）。
若觀察日本地方創生政策，或許會有些困惑，不是要首都圈減壓嗎？不是要均衡國土發展嗎？那都市也地方創生，不是變相地將人口吸引進入都市嗎？但問出這問題前，我們得先回到地方創生政策發生的脈絡重新觀察。
日本與台灣的發展脈絡有相似之處，包含戰後的嬰兒潮拓展、膨脹了村落與都市的發展。之後開始現代化、都市化，又將大量人口吸引至都市；另一廂的農村，也進入到機械化的發展、社會走入工業化……種種的因素集結起來，使過去仰賴大量人口以利農事、勞力，維繫家庭的農村，改變了生活與產業型態，少子化於是來臨。台、日此刻都面臨歷史上從未有過的極度高齡化與少子化。高度都市化的生存壓力、農村急速萎縮的地方失能，兩者綜合在一起，於是社會中堅世代的人口們，揹負著龐大的國家壓力、扶養壓力，成為這個世代最大的問題。
位於花蓮農村的豐裡國小，1960年畢業生高達近百名，時隔60年的今日，僅剩10名（照片來源：許伍妹）
若了解這樣的脈絡，就不難明白日本為什麼在標榜著均衡國土發展的地方創生計畫，仍要求都會地區需提出地方創生政策，因為背後不單純是農村或都市一邊的問題，而是整個國家人民們得共同面對的困境。換言之，都市有都市生存之困、鄉村有鄉村生活之難，必須得整體看待。
幸好，此刻的國發會經歷了主委的更換，顯然也在政策上做了相當的調整，提出「支持系統」；不再僅以產業為主，反而期望實踐者支撐在地居住的人們生活的品質、居住的正義、居民的權益，更直接地回應到這個世代國民們的生活壓力。從這一點上，我認為地方創生政策才真正地邁向「國家戰略計畫」，回應著我們這世代與下個世代的問題。
支持系統與支撐地方
如何支持地方？《摺疊都市》（註七）一書談及「多孔化」，這件事值得我們借鑒。作者饗庭伸期望我們打破誤解與迷思，如果一座都市開始人口外移時，是怎麼萎縮的呢？最直接的想像，假若都市是一個以市中為主的圓心，那麼當都市開始萎縮時，都市會從圓周向圓心內萎縮嗎？答案是「不會」，因為都市地區面臨房價、人口移動、新造市鎮等不同的原因，都市應是同時萎縮又擴大。擴大的部分是市中心的高房價退阻移居者，於是人們開始移往新造的市鎮；萎縮的部分，則是都市因為人口開始移往新的市鎮或郊區，市中心（或地價貴處）開始萎縮。
當一個地方開始萎縮時，饗庭伸以日本的都市經驗提出，應是像海綿般「多孔化」，一處處的「空白區」出現在都市，房子開始長期徵租、商店街鐵門緊閉，因為房租、房價等原因乏人問津。今日在台北許多街區都看得見這樣的樣貌，這些街區開始死氣沉沉、人們不願靠近，逐漸也成為無人區。
多數人談地方創生，以為只要生，卻忘了這項政策應是要解決問題與困境。一地若要真的地方消滅，並不是人口突然一起約好搬家、移居，它會是一個緩慢的過程，先從生活上的品質開始下降，例如：加油站消失、文具店消失、單車店消失、雜貨店消失、學校開始縮減班級、公車班次往返越少、火車站也開始裁撤……。人們開始發現，居住在此地越來越不便，於是有能力者選擇移居，無能者則等待救援；或剩生活風格追求者、習慣者怡然自得。
花蓮的溪口火車站，興建自1911年，2013年因每日平均僅剩11人上下車而廢除（照片來源：維基百科 CC BY-SA 3.0）
甚至這些的地方孔隙可以是實體或虛擬，例如：邱星崴過去提出的「地方結構」，建立一個強而有力的地方團隊，提供各式的服務降低居住地方之困難、協助地方困境、阻擋他人對居所的破壞。地方創生要做的應是如此，真正的回應到地方消滅，補足地方的孔隙，支撐地方。
國發會近年以「支持系統」重新出發，包含建立四區輔導中心，以及地方創生青年培力工作站。期望政策能真正的協助地方實踐者，支援地方團隊的實踐，排除障礙、串聯資源、跨域培力；甚至聽取民間的聲音，建立多元提案的管道，避開過去地方政府才能提案的窘境和地方政治困境。
當然，政策制定得再完善，最終都在於人如何成「事」。投入社造工作長達25年的牛犁協會總幹事楊鈞弼說：「所有的問題，都是『人』的問題」。若要「避免地方消滅或創造地方之生」，成為居住於某地的人們視為一生志業的話，不妨更將地方創生當作一項倡議，關注其背後呈現的社會問題、地方問題。
這幾年來，我們也看見許多不同單位開始嘗試支撐地方，例如：原民會在各個部落建立起文化健康站，給予每個站2至4名專職人力，不僅照顧高齡長輩，還帶青年們回到部落傳承文化，同時降低部落族人們的家庭扶養壓力；非原民部落，還有著長照計畫、客委會伯公站等，補助社區1名以上的人力，帶領高齡者課程，並且供餐、協助訪視，許多社區更在疫情下，教長輩們使用數位工具進行線上課程。
在吸引人口移居上，新住民中心的相關計畫，已經開始輔導各國移民們融入台灣社會，不僅取得證照、就業能力，還培養不同的新住民成為文化的傳播者，豐富台灣的文化底蘊。林務局的社區林業計畫，與社區一起建立生態環境，從生態調查到共管山林，打造居住地的環境健康、發展林下經濟，建造里山里海。中國信託、信義房屋等不同的基金會計畫，也開始支持照顧弱勢者、精障者，甚至是與國中小學結合，創造下一個新世代的公民意識。
原民會的文化健康站在花蓮與台東每年開設各高達90個健康站（照片來源：牛犁協會）
文化部的社造第三期政策（明年將邁入第4期），也早將社群視為社區營造的對象，凝聚社區居民意識之外，興趣、議題各種不同的團體都能成為實踐者，為地方付出。在花蓮與基隆能看見嘻哈文化在文化局處的支持下，逐漸擴大成為青年們的一大特色。花蓮縣的社會處，近期也因應花蓮地形狹長的情況，試圖規劃建立不同區的親子館，期望協助青年們在育兒照顧上能大大降低負擔……。甚至經濟處各項中小企業的優惠方案，也都開始不斷協助地方事業以利率更低的方式開創事業。
當然各項計畫不一定都如表面般光鮮亮麗，但一定得謹記，沒有一體適用、沒有萬靈藥，哆啦A夢也不是光靠時光機跟任意門就能解決大雄所有的問題。更重要的是，不盲目跟著政策，若地方的人，能尋找到地方的真實所需，生路便會在不遠處。
註一：陳美伶著《美伶姐的台灣地方創生故事》。台北：天下文化出版，2021年。
註二：同註一
註三：李宗榮、林宗弘主編《未竟的奇蹟：轉型中的台灣經濟與社會》。台北：中央研究院社會所出版，2017年。
註四：此處指的是經濟起飛時代女性因為投入工作，推遲了婚姻、生育年齡，人口開始急速下降，但前期的嬰兒潮爆發的龐大人口，在此刻為國家的青壯年，因此造就當時代人均扶養比低，青年們賺錢更能投資自己或理財，不再像從前得拿回家庭育養弟妹或子嗣。
註五：語自謝子涵補充。為《抓住風一樣的人：政藝少女的日本地方創生官僚見習》一書作者。台北：斑馬線文庫出版，2020年。
註六：同上。
註七：饗庭伸著、林書嫻譯《折疊都市：從日本的都市規劃實踐經驗，探尋人口減少時代的城市設計和人本生活》。台北：臉譜出版，2020年。
楊富民
1992年生，社區工作者，任職於社團法人花蓮縣牛犁社區交流協會，專職社區營造與輔導、地方發展、青年培力以及地方文化與藝術工作。
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