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衛福部「實物給付專章」 能否兼顧中央權責與地方自主?

文/張以牧

台灣自1997年由青年和平團成立第一間以「食物銀行」命名的社福機構以來,民間組織及個人開始踴躍投入,並發展出定點定時發放型、超市型、以拯救食物為目的等多元類型。而在政府方面,隨著2008年金融海嘯所引發的失業危機,也讓官方開始正視不在社會福利體系中的近貧戶,透過各縣市社會局的「實(食)物銀行」方案,讓經濟陷入困境的民眾得以度過危機。

根據衛福部的統計,在台灣一年就有超過54萬人曾經接受食物銀行的幫助。然而在政府法令方面,至今只有台中市於2015年通過《臺中市食物銀行自治條例》,並在隔年公布實施;而在中央,更是完全沒有任何規範食物銀行的相關法律條文。因此2010年後,開始有多位立委提出《食物銀行法草案》,希望透過立專法的方式提供食物銀行的法源;然而同時,行政院衛生福利部也提出「實物給付專章」,認為在原有的《社會救助法》中新增專章即可,不須另立新法。

 

於《社會救助法》下新增「實物給付專章」

在中央,當時主管社會救助的內政部社會司,於2010年開始推廣「實(食)物銀行」機制。其方法有二,一是透過協調地方政府設置「發放站」,儲存並管理由民間募得的食物與物資,再定期或機動地發放給弱勢民眾;二是鼓勵各縣市透過與便利商店或餐廳合作,印製「食物券」,做為弱勢民眾兌換食物餐點的憑證。中央在食物銀行的角色,主要是鼓勵地方政府整合民間資源,以實物給付的方式,協助不符合低/中低收入戶資格或是突遭困境的民眾。

然而,在現有的《社會救助法》中,除了「現金給付」有明確說明外,對於提供食物、物資等相關的「實物給付」卻未有任何說明。因此在民間強力呼籲應制定相關規範下,行政院陸續在2013年與2016年提出「社會救助法」部分條文修正草案,新增「實物給付專章」,2013年時因屆期而不續審,目前2016年的版本已進入立法院衛環委員會等待審查。其重點有5項如下:

 

一、各縣市主管機關可以自行或運用民間資源辦理實物給付,其對象、內容、實施方式及相關事項等規定,由各縣市主管機關訂定。

此為正式將實(食)物銀行列為地方自治事項,因此各縣市政府得以自行規定受助對象、內容、實施方式,並自行連結民間資源辦理實(食)物銀行。衛福部社會救助司司長李美珍表示,不論是地方政府或是民間組織,都希望政府在規範上有些彈性,因此在條文中便保留地方政府一定的自主權。以目前現實狀況來看,各縣市政府的實(食)物銀行方案在規定上確實不盡相同。如新北市推行的「幸福滿屋—實物銀行」,受助者是有需要的高風險及弱勢家庭,以及有關懷及急難需求的個案;然而鄰近的桃園市,其「安家實物銀行」方案的受助者則擴大到失業、突發事故、待業而導致生活陷困的低收入戶、中低收入戶與邊緣戶。

二、農業主管機關得收購生產過剩之農產品,作為實物給付的物資;國防部所屬各機關、學校及部隊,得運用單位多餘的食糧,辦理實物給付。

此規定是專章中唯一觸及實(食)物銀行「避免食物與物資浪費」的理念。主要規範的是糧食主管機關的農業局和農糧署,應收購生產過剩的農產品;以及國防部可以提供過剩的白米或其他農產品,做為實(食)物銀行的物資。

三、各縣市主管機關應建立實物給付物資的管理運用及調度制度,並將辦理實物給付情形,定期送中央主管機關備查。另遇有重大災害時,中央主管機關得協調各縣市跨區域提供實物給付物資。

中央政府具有考核與備查各縣市實(食)物銀行的機制,就衛福部而言,為了使物資能更有效的妥善管理及分配,且在面對重大災害時能迅速協調物資調動,需要各縣市將辦理情形交其備查。

四、各縣市主管機關可委託團體或民間機構辦理實物給付,並提供必要之協助;另外就民間自行辦理實物給付者,得提供必要之輔導或協助。

目前各縣市政府辦理實(食)物銀行的方式,多半是與民間連接或是委託民間辦理,因此條文中規定地方政府須提供委託單位必要的協助;而即使是非政府委託之民間食物銀行,也鼓勵縣市政府提供協助與輔導。李美珍司長認為在實(食)物銀行上,雖然民間力道大於政府,但仍有很多需要政府協助的部分,應互相合作,使雙方成為夥伴關係。

五、辦理實物給付之機關、法人、團體或民間機構,募集或接受捐贈實物給付物資,應妥善管理及運用,並應公開徵信;其勸募行為及其管理,依公益勸募條例之規定。另捐贈實物給付物資者,得依相關稅法規定減免稅捐。

李美珍司長表示,民間單位在辦理實(食)物銀行時,必須特別注意公益勸募條例的規定。另外在許多民眾最關心的免稅問題,則是強調現行法規已有許多免稅規定。

由以上可知,衛福部版的實物給付專章主要是建立大方向,其他有關受助對象、內容、實施方式、物流輸送,甚至是食品衛生與安全等,則是交由地方政府另行規定。李美珍司長坦言,中央作法是訂定相關法規來引導,以促使地方另行訂出管理辦法。她認為中央最多就是定時考核各縣市實(食)物銀行的成效,如此才能保持地方的自主性與在地性。她也認為,在實物給付專章的架構下,基本上便能規範與因應現行的食物銀行,並不需要另立食物銀行的專法。

 

然而,先不論實(食)物銀行較為細節的規範應由中央或是地方訂定,在現有條文中,便呈現出三個未來可能出現的問題。

一是在中央主管機關的權責上,僅能被動地備查地方政府所提供的資料,而不具有主動性考核各縣市實(食)物銀行的權利。這也代表著衛福部這樣的上位機關,並未有太多介入縣市政府實(食)物銀行的空間。

二是專章中雖然規定各縣市政府得以自行訂定實物給付的相關規定,然而以目前全台22縣市所辦理的實(食)物銀行方案,僅有台中市訂定《臺中市食物銀行自治條例》來看,各縣市多半不願或難以將實(食)物銀行拉高到法令層級,而多停留在行政規則的層級。這也使得各縣市實(食)物銀行的相關規定容易受到政權轉移或是政策改變的影響。

第三個問題,在於最初食物銀行推廣的目的,在於「不浪費」和「無飢餓」。然衛福部主要基於「社會救助」理念辦理實(食)物銀行,這從專章中對「避免食物浪費」的規範只有一條,且僅規範農糧署及國防部便可得知。不過,這也是實物給付專章不得不然的侷限,因為專章本身就是置於《社會救助法》下,必然會較偏向實(食)物銀行在社會救助方面的功能。

目前,實物給付專章已送入立法院社會福利及衛生環境委員會等待審查,面對同時待審的《食物銀行法草案》(由洪慈庸等立委提出),是否能順利通過立法院審查,仍需社會各界持續關注。


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標籤: 實物銀行食物銀行

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