文／張以牧、盧明正
前文提到，隨著網路資訊普及、消費型態轉變與廉價航空崛起，不僅擴展了人們對旅遊的想像，也讓更多人想要體驗社區在地的「深度體驗式」行程。台灣將2019年訂定為「地方創生元年」，同時也是「小鎮漫遊年」，卻因《發展觀光條例》沒有針對新興的社區小旅行做出規範，如何使「社區小旅行」脫離灰色地帶，成為當今不容忽視的議題。
立法委員余宛如於今年4月19日會同屏東科技大學森林系陳美惠教授等發表共同聲明「特定地區小旅行合法納管，共創觀光新藍海」，建議將社區特色小旅行、生態旅遊、農事或部落文化體驗等，以特定區域內的深度體驗為特色的地方產業，統稱為「特定地區小旅行」；接著在5月3日舉辦公聽會，邀請各權責部會、地方社區與團體代表、學界代表、旅行業代表同場面對面交換意見，期能為新發展的社區旅遊開出一條合法營運的道路。
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為什麼要推動「特定地區小旅行」？余宛如表示，曾舉辦有關青年返鄉的公聽會，聽取青年們在返鄉後，想要留下來卻找不到工作，只好自行創業；其中有人開始做小旅行，卻礙於設立旅行社的資本額太高，無法自籌足夠的資金，加上導遊、領隊等資格都需要通過國家考試；若一直不能成立旅行社，只要做出知名度就會被檢舉、收罰單。
「台灣人才外流嚴重，必須改變過往的心態，特別是為下一代搭建舞台，讓年輕人擁得到留在家鄉發展的機會。」余宛如說，地方創生就是要推動在地產業、支持社區發展，這與過去唯利是圖的產業觀點截然不同。
建議社區小旅行納管
為解決社區小旅行的合法問題，余宛如等人建議政府採取以下方式：
一、修訂發展觀光條例，新增特定地區小旅行專章。
二、或由支持輔導特定地區小旅行之部會，如有法源依據者，應修法納管（如農再條例）；如無法源依據者（如文化部），應立專法或管理條例。
三、為因地制宜，法規應授權地方主管機關受理登記與管理，其經營項目可包含交通食宿等。
四、訂定合適的履約保證及旅遊保險規範，保障消費者權益。
立法委員余宛如期能為新發展的社區旅遊開出一條合法營運的道路。（照片來源：盧明正）
在第一點所提出的「專章」，其構想來自日本於2012年在《旅行業法》中新增「地域限定旅行業」，其設立門檻只要新台幣20餘萬元，也就是在特定地點開放給「社區型旅行業」的登記申請方式。余宛如表示，提出增訂《發展觀光條例》的「專章」只是解決路徑之一，期盼其他主管機關的部會如農委會、文化部、原民會等，都在自己的權責範圍下提出管理辦法，特別是希望國發會能夠清楚解釋旅行業的規管範圍，並說明社區團體可以執行的旅行事務。
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調降旅行業設立門檻
2017年余宛如等17位立法委員提案修法要成立「地域限定型」的丙種旅行社，觀光局於隔年11月6日旅行公會全聯會召開座談會，討論規劃修正《發展觀光條例》第27條放寬非旅行業得經營旅行業務研討會，由於無法獲得旅行社業者的共識，觀光局做成再審慎評估的可能性。因此，觀光局於今年3月預告降低乙種旅行社的設立門檻，可望降低為150萬元以下，主要目的是鼓勵更多年輕人返鄉，從事振興地方經濟發展的相關工作。
中華民國旅行商業同業公會全國聯合會副理事長丁萊表示，站在旅行業立場，社區小旅行是一種新創的旅遊型態，目前已有旅行社與社區密切合作，觀光局針對旅行業的管理規則及相關條例，出現開放丙種旅行社或降低乙種旅行社的設立門檻的不同聲音，旅行公會及業者曾對此討論，多數業者傾向後者為優先，理由是目前已有綜合、甲種及乙種3種類型的旅行社，倘若新增設丙種旅行社會，勢必增加管理上的困難度。
「台灣的市場非常多元，然而我們卻喜歡把多元變成單元，讓想推動社區旅行的人無從選擇。」成功大學法律系副教授王毓正認為，開放成立「丙種旅行業」可以是社區旅行的解方。許多返鄉青年出自他們對故鄉的了解與熱愛，而願意投入社區旅遊的產業。但現行法規卻要他們一定得申請全國性的乙種旅行業。
他也強調，修訂《發展觀光條例》固然重要，但更重要的是，必須確定台灣觀光的總體戰略。這樣的總體戰略可以用政策白皮書呈現，也可以用法律條文明確規範。「若能訂定類似《國家觀光基本法》，不僅大家必須去遵守，也較能引導目前相關法律跟行政命令的修法完備。這也是未來在推動社區旅行時的必要工程。」王毓正說。
政府做媒 盼旅行社與社區攜手合作
「觀光局輔導旅遊業轉型與拓源從來沒有間斷！」交通部觀光局業務組副組長黃易成指出，觀光局於2016年啟動「輔導旅行業轉型與拓源計畫」，協助旅行業朝多元發展，開拓新型態的旅遊市場，並在全台各地舉辦媒合會，以發展國內旅遊新藍海與新契機。此外，觀光局也積極輔導各旅行業，在全台各地舉辦在地旅遊媒合會、研習會及踩線遊程，媒合對象包括旅行商業公會、社區發展協會、新創業者、觀光工廠、特色餐飲業、休閒農場、民宿、公協學會等，輔導旅行業轉型為新型態服務、網路電子商務經營，達到跨境、跨業及多元產業交流，共同促成新創旅遊平台的合作機會，例如浪漫台三線、品茗遊程、原住民部落導覽、觀光工廠體驗、開發在地食材、運動與生態體驗等。
「單一社區的旅遊型態是容易操作的。」丁萊指出，全台有三千餘家旅行社，操作國內旅遊市場的超過四百家，有些旅行社已經與社區配合發展新創旅遊型態，彼此截長補短，目前已略見果效。此外，也有旅行業與社區發展協會共同開發新的旅遊產品，朝向多元開發及包裝具有在地特色的旅遊產品，讓國民旅遊及來台的外國觀光客能夠在台灣從事更多元的新創玩法，深耕在地新型態的旅遊模式。
中華民國旅行公會全國聯合會於今年6月4、5日在台中舉辦「全國旅行業高峰論壇暨觀光產業商圈媒合會」，來自全國約700家觀光旅遊業者設置約300家媒合攤位，推廣特色旅宿、觀光工廠、商圈夜市特產與景點，並推廣一鄉鎮一特產旅遊計畫，期望有效提升產業媒合率，藉此以帶動在地觀光產業。丁萊強調，聯合會在各地縣市舉辦社區小旅行的媒合會，同時邀請地方政府相關單位列席，讓政府、社區協會及旅行業一起交流，藉以擴大及暢通旅遊產品的通路。
跨區域旅遊行程涉及層面較廣，必須搭配嚴格的保險及管理制度，若有消費者權益受損發生，或者交通、住宿、食膳等問題，旅行業及觀光局都必須概括承受；旅行業針對分齡旅遊、特殊社群、背包客、年輕族群、遊學、見學團等，設計出創新旅遊的型態產品，未來也會針對社區小旅行增加新的合作模式，提高知名度及市場佔有率，希望觀光局給予方向及意見，旅行業會在各地都有旅行社，只要有服務需求都會主動與社區協會配合，聯合會與觀光局向來都有在做媒合工作，而且都是免費，甚至引介國外遊客到社區、部落參觀及旅遊。
「礙於目前法令尚不明確，社區發展協會不妨『且走且看』，或許就能走出一條合適的道路。」丁萊建議，當社區協會與旅行社簽訂合作契約後，旅行社可以在社區裡成立分公司或營業據點，雙方可採佣金制或權利金方式，唯有互信與良性發展之下，才能在合法制度下營造社區協會、旅行業、消費者三贏局面。
銷售通路是關鍵
「旅行社與社區協會的媒合溝通非常重要，讓彼此了解『銷售通路』的問題。」丁萊提到，當雙方進入實質合作時，旅行業者會站在銷售旅遊產品的立場給予具體意見，包括社區旅遊產品的特色、市場區隔、優缺點、硬體設施、可容人數…等，旅行業者依此來企畫及宣傳，招攬足額的遊客人數帶進社區從事旅遊之行為。當遊客把好的旅遊經驗分享給好友，一傳十、十傳百，由好口碑來建立知名度，這就是最好的宣傳方式。
觀光產業必須結合各部會一起合作，由於社區事務可能涉及內政部、文化部、交通部、原住民委員會、農業委會的相關業務範圍，觀光局舉辦社區旅遊媒合會時，每次都會行文各主管機關，匯集願意與旅行業合作的社區協會名單，由旅行業者主動聯繫社區發展協會，創造更多元、更好玩的旅遊行程。
以目前政府與旅行業者的態度，社區團體要成為合法的旅行業者看似仍有好一段路要走。故此不論是新增專章、合法納管、旅行業再分級等方式，都需要政府、社區、旅行業者不斷地討論與溝通。更重要的是，做為主管機關的政府，如何定位社區旅行在國家觀光戰略中的位置，以及如何提出短期、中期、長期的規劃，逐步完備現有的法律條文，進而實踐地方創生，可說是政府現在就必須要面對的重要課題。
責任編輯：胡善慧
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