文／盧明正、張以牧、吳欣芳
千禧年後，隨著網路資訊普及、消費型態轉變與廉價航空崛起，旅遊觀光市場產生極大轉變，其中最明顯的就是國際旅遊與自由行的盛行，如此新型態的旅遊方式，也讓主打多元體驗與深度旅遊的「社區小旅行」迅速竄紅，然而管理台灣觀光旅遊的《發展觀光條例》並未針對新興的社區小旅行做出清楚的規範。台灣將2019年訂定為「地方創生元年」，同時也是「小鎮漫遊年」，如何讓社區小旅行脫離灰色地帶，讓返鄉青年有成家立業的前景，並成為地方創生的生力軍，成為當今不容忽視的議題。
社區小旅行 開發在地創新潛力
台灣被稱做福爾摩沙，意為美麗之島，雖少有聞名世界的觀光聖地，卻有如原住民部落、農村、鄉間等極具特色的觀光資源。面對現今全球的旅遊趨勢，台灣必須要有一套整體的「國際觀光戰略」，發展社區旅行便是戰略中重要的DNA。
台灣從早期的社區總體營造開始，政府便不遺餘力投入資源，鼓勵社區盤點歷史、自然與文化資源，讓青年回鄉或留鄉，發展社區產業找回社區活力。2019年行政院更提出地方創生的國家級戰略，其中，觀光局配合國家發展委員會（以下簡稱為「國發會」）地方創生政策，訂定「2019小鎮漫遊年」，並推出全國40條優質遊程，包括大稻埕漫步街道、基隆廟口夜市美食、苗栗苑裡磚廠隧道、南投集集支線鐵道、高雄美濃彩繪雨傘、台南青寮老街魅力、花蓮鳳林客家菸樓風采、台東阿美族漁撈文化、馬祖藍眼淚、澎湖生態海景等，讓旅客以「漫遊」體驗在地文化，興盛在地產業，開發社區旅遊的創新潛力。
台灣擁有原住民部落、農村、鄉間等極具特色的觀光資源，符合現今全球強調深度體驗的旅遊趨勢。（照片來源：陳佩伶）
如今網路發達，人們只要透過手機應用程式，都能自行輕鬆安排遊程，包括上網訂車票、住宿及購買一日輕旅行，參與所謂「破碎式」的旅遊方式，成為具有高自主性的背包客。由於資訊開放，擴展了人們的視野與想像，愈來愈多人想要瞭解社區文史，體驗在地生活，這種新型態的旅遊方式，正好符合社區推動的「深度體驗式」行程，徹底顛覆過往的傳統思維。
「由於旅客會接觸到不同面向的觀光相關行業，其內容就已經符合《發展觀光條例》的精神，雖然餐飲或休閒農場屬於其他部會的管理權責，唯觀光局所管轄的行業僅限旅行業、旅館業、民宿、觀光遊樂業等。站在發展觀光業的立場，在地特色產業非常重要，只是社區所發展出來的可能不是傳統的旅遊方式，卻是帶給旅客在地生活體驗，或者寓含歷史文化教育意義、學習技能的目的，了解部落的生活型態等。」交通部觀光局業務組副組長黃易成表示。
觀光局配合地方創生政策，訂定「2019小鎮漫遊年」，並推出全國多條優質遊程。（照片來源：盧明正）
旅行業依據《發展觀光條例》第2條第10款的定義，指經中央主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬的營利事業。黃易成強調，政府對旅行業是採取「許可制」，主要目的是保護消費者的權益。旅行業所包裝的旅程中，包括餐食、旅宿、交通、景點、購物等，上述行業別都不屬於旅行社所擁有，然而旅客卻先付錢給旅行社業者，這種交易行為不是傳統認知的「銀貨兩訖」，而透過旅行業者「代收轉付」的過程來完成旅遊服務。為了保障旅客權益，避免旅行業因財務問題倒閉，以及保障消費者旅行安全，政府透過立法建立「履約保證保險」及「責任保險」等規定。倘若「在地小旅行」有涉及上述旅遊之行為，理論上也需要透過上述機制來保障遊客權益。
當社區想要發展「小旅行」，若涉及旅行業業務，即需依據《發展觀光條例》第26條規定設立為「旅行業」。設立程序為先到觀光局提出籌設申請，獲得許可後成立公司，再回到觀光局註冊、繳交註冊費及保證金等，方可取得執照並執行旅行社的相關業務。
黃易成表示，若不是以舉辦旅遊為目的，而是舉辦生態、文化、教育、研習、體驗等活動，在其所屬的場域隨附提供餐食、住宿、在地交通接駁等服務，如此並無涉及旅行業的法定業務。例如茶農在自己的茶莊中，讓遊客體驗作茶的樂趣，品嚐及購買相關茶品，只要是在農莊場域的活動及購買行為，或是因體驗活動附隨的短程交通接駁，以上這些行為並不會涉及旅行業業務，因此不算違法。倘若該農莊涉及「跨區域」的遊程安排，超出農莊自己的管轄範圍，這就要依個案實情予以判斷。
民眾參與大林鎮社區導覽的牆壁彩繪，體驗在地人文風情。（照片來源：陳佳楓）。
社區成立旅行社的高門檻
然而社區若想依《發展觀光條例》成立旅行社，在實務上卻會碰到諸多困境。目前台灣的旅行業共分3級，分別是綜合、甲種與乙種，發行資本額分別是3,000萬、600萬與300萬。因此對社區來說，若要成立一間旅行社推展社區小旅行，至少要先繳交300萬元。會有這麼驚人的數字，是因為早年旅行保險制度並不完善，所以需要訂一個較高的金額作為擔保。「然而現行保險制度已經相當完善，資本額還這麼高就不合理。」成功大學法律系副教授王毓正表示。
目前政府對社區旅行所做的解套，是不另外增設社區在地型的丙種旅行業，而是直接調降乙種旅行業的資本額。因此在交通部預告的《旅行業管理規則》修正草案中，將乙種旅行社的資本額由現行300萬元降低至150萬元。
然而，綜合、甲種、乙種旅行業會設定不同的資本額，是為了因應服務範圍的差異。即便是服務範圍最「小」的乙種旅行社，其規模也是「全國型態」，與社區旅行的「地方型態」有很大的差異。王毓正說，既然資本額是對應到旅行業的服務範圍，社區若要成立旅行社，就不應該套用原有的分級。
「因此政府將乙種資本額調降至150萬，除了對社區來說還是負擔太大；更重要的是問題不在於降低乙種的資本額，而是應該針對社區旅行做出新的分級，訂定不同的資本額才是解決之道。」王毓正說。
不論是在國家經濟發展，或是地方創生戰略中，旅遊觀光角色的重要性無庸置疑。與時俱進的原則，在現今快速變化的時代中更顯得舉足輕重。然而政府面對法令規定、旅行業者與社區團體等不同立場，如何考量與做法，在在考驗執政當局的智慧。
責任編輯：胡善慧
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