生計／生機／生育／生命　到底什麼是地方創生所要創造的？ |

文／陳佳楓、盧明正

根據國家發展委員會（以下簡稱國發會）於2018年8月所公布的人口推估報告中指出，台灣總人口數將於2021年達最高峰，2022年開始負成長，到2065年總人口數將降為1,601萬至1,880萬人之間，與2018年相比，約減少2至3成。國發會副主任委員郭翡玉，在擔任國土區域離島發展處（以下簡稱國土處）處長時表示，地方創生目的是希望解決總人口減少、主要都會區人口過度集中等問題，而在台灣368個鄉鎮市區中，就有268個未來人口流失的速度會超過全台平均值。

因此，國發會依據人口變化率、人口規模、居民收入等評估指標，將全台368個鄉鎮中的134個鄉鎮，列為地方創生優先推動區。這些鄉鎮大多主要集中在中南部和東部，人口外流嚴重、居民經濟弱勢，其土地面積占全台66.5％，人口數卻僅占全台11.6%，生活設施跟鄉鎮功能的維持都不易，因此由政府協助地方創生，希望人口不會繼續流失並逐漸回流。

台灣人口高度移居直轄市，在城鄉發展不均的情況下，年輕人「北漂」找工作的情況非常普遍。想留住人口最重要的就是要有工作，當人回來並且留下，城鎮的機能便能維持。是故地方創生希望發展地方特色產業，創造更多就業機會，達到把人留下的目的。透過地方創生政策，導引地方發展出新的經濟體系，創造一個可長可久，適合年輕人安居樂業的生存環境。

國家政策研究基金會內政組副研究員王皓平表示，總括來說，地方創生的意義就是創造「生計」與「生命」，前者是指工作機會，後者是指新生兒或20歲至40歲的青年人口。就「生計」而言，倘若在地沒有工作機會，年輕人則寧可離開自己的家鄉，到都會區尋求發展。

國發會依據人口變化率、人口規模、居民收入等評估指標，將全台368個鄉鎮中的134個鄉鎮，列為地方創生優先推動區（照片來源：土溝農村美術館）

看見危機是創造生機的前提

前國發會副主任委員、現任台南藝術大學建築藝術研究所教授曾旭正表示，要促使地方有工作機會，進而使人可以回來、留在地方，大家需共同思考人口遽減及老化、區域發展不均、世代變遷等問題，因此地方創生簡而言之，就是創造生機。而生機的前提是「危機」，看見自己的危機是關鍵，當在地人對地方有危機感時，便會出現新的創意。

以日本隱岐群島中的小島海士町為例，距離日本本土要三小時航程，地處偏遠，交通十分不便，發展因而受限。日本政府為因應人口外流及老化問題，於1999年開始將小規模的行政區予以合併，海士町便是其中之一。但島上居民不願被合併而犧牲，決心自救，自此化危機為轉機，在町公所和在地民眾的共同努力下，發展出新鮮魚貨及「隱岐牛」的品牌，成功提高當地收益。以在地特色為主題，經過討論及共識凝聚的過程，逐漸形成創生的提案，而這一切的前提，就是當地人要對地方有危機感。

生育新生兒增加地方人口成長

除了生計之外，就「生命」而言，「讓年輕人願意在地方工作，並且有新生兒產出，這才是地方創生的最大目的。」王皓平表示，政府的地方創生政策主要目的是在地方創造工作機會，讓年輕人有穩定工作，在安居樂業情況下生育新生兒，撫養下一代，以增加地方的人口成長。如果台灣的人口沒有成長，反而是「挖東牆、補西牆」般的人口水平移動，是無法促進地方經濟永續發展的。

王皓平憂心地說，近幾年來，台灣學齡兒童人數急遽減少，許多偏鄉小學都面臨併校或廢校的威脅，有些學校1至6年級學生總人數不到20人，甚至部分年級完全沒有學生，連上體育課都無法湊足一支可以打躲避球的隊伍，導致教學難度提升、師資調配不易等困難。如今這些現象已普遍存在於彰化、雲林、嘉義等鄉鎮，若國人不積極生育，若干年後裁併或廢校之火也會延燒至國高中及大學院校，對於國力發展影響頗巨。

「將新生兒數與過去3年平均相較，以百分比排列方式導入，作為中央統籌分配稅款【註1】的依據。」王皓平建議，中央政府每年按比例撥給直轄市、縣市、鄉鎮市的統籌分配款，由於每個因子的權重不一樣，會有許多因素影響各縣市可以分配到的金額。通常中央政府每年會有2千5百億元的統籌稅款，其中台北市與新北市約可分配到3、4百億元，其餘城市依照分配公式，包括最近3年內轄區營利事業營業額平均值、總人口數、土地面積等條件，並考量地方基準財政需要與收入，綜合上列因素計算出可得到的分配稅款，倘若增加「總人口數」的權重比例，相信能促使各地方政府把地方創生列為首要施政目標。

他補充說，倘若地方政府能夠將地方創生作為首要施政目標，首長就會責成民政局及社會局朝「創生」方面努力，鼓勵20至40歲青壯年致力於生育下一代，作成新生家庭計畫，政府輔以生育、托育補助、生活津貼、購屋貸款優惠、學費減免等方案，在利多政策帶領下，必能吸引年輕人朝向地方創生努力，對國家整體經濟將有實質的幫助。

首都減壓均衡台灣

面對政府鼓勵地方人口回流，有質疑的聲音，認為此舉可能造成不同地區人口的競爭。郭翡玉回應，國發會就是希望創造這樣的競爭，讓大城市減壓。以中興新村的活化為例，透過地方創生恢復其舊有機能，政府部門新成立的單位，便會考量在中興新村設點的可行性，若有企業願意前來，政府也會給予行政措施上的協助。

政府希望透過地方創生的推動，2022年地方的移入人口可以等於移出人口，未來以維持總人口數不低於2,000萬人為願景，逐步促進島內移民及配合首都圈減壓，以達到「均衡台灣」的目標。郭翡玉強調，政府推行地方創生只是一個觸媒劑，最重要的是需要民間團體或企業長期深耕地方，依照在地特色創造出新的經濟系統，形成量多而充裕的工作機會，讓年輕人在安定的生活環境下養育下一代，這樣才能讓地方生生不息、永續發展。