文／張以牧
台灣自1997年由青年和平團成立第一間以「食物銀行」命名的社福機構以來，民間組織及個人開始踴躍投入，並發展出定點定時發放型、超市型、以拯救食物為目的等多元類型。而在政府方面，隨著2008年金融海嘯所引發的失業危機，也讓官方開始正視不在社會福利體系中的近貧戶，透過各縣市社會局的「實（食）物銀行」方案，讓經濟陷入困境的民眾得以度過危機。
根據衛福部的統計，在台灣一年就有超過54萬人曾經接受食物銀行的幫助。然而在政府法令方面，至今只有台中市於2015年通過《臺中市食物銀行自治條例》，並在隔年公布實施；而在中央，更是完全沒有任何規範食物銀行的相關法律條文。因此2010年後，開始有多位立委提出《食物銀行法草案》，希望透過立專法的方式提供食物銀行的法源；然而同時，行政院衛生福利部也提出「實物給付專章」，認為在原有的《社會救助法》中新增專章即可，不須另立新法。
於《社會救助法》下新增「實物給付專章」
在中央，當時主管社會救助的內政部社會司，於2010年開始推廣「實（食）物銀行」機制。其方法有二，一是透過協調地方政府設置「發放站」，儲存並管理由民間募得的食物與物資，再定期或機動地發放給弱勢民眾；二是鼓勵各縣市透過與便利商店或餐廳合作，印製「食物券」，做為弱勢民眾兌換食物餐點的憑證。中央在食物銀行的角色，主要是鼓勵地方政府整合民間資源，以實物給付的方式，協助不符合低／中低收入戶資格或是突遭困境的民眾。
然而，在現有的《社會救助法》中，除了「現金給付」有明確說明外，對於提供食物、物資等相關的「實物給付」卻未有任何說明。因此在民間強力呼籲應制定相關規範下，行政院陸續在2013年與2016年提出「社會救助法」部分條文修正草案，新增「實物給付專章」，2013年時因屆期而不續審，目前2016年的版本已進入立法院衛環委員會等待審查。其重點有5項如下：
一、各縣市主管機關可以自行或運用民間資源辦理實物給付，其對象、內容、實施方式及相關事項等規定，由各縣市主管機關訂定。
此為正式將實（食）物銀行列為地方自治事項，因此各縣市政府得以自行規定受助對象、內容、實施方式，並自行連結民間資源辦理實（食）物銀行。衛福部社會救助司司長李美珍表示，不論是地方政府或是民間組織，都希望政府在規範上有些彈性，因此在條文中便保留地方政府一定的自主權。以目前現實狀況來看，各縣市政府的實（食）物銀行方案在規定上確實不盡相同。如新北市推行的「幸福滿屋—實物銀行」，受助者是有需要的高風險及弱勢家庭，以及有關懷及急難需求的個案；然而鄰近的桃園市，其「安家實物銀行」方案的受助者則擴大到失業、突發事故、待業而導致生活陷困的低收入戶、中低收入戶與邊緣戶。
二、農業主管機關得收購生產過剩之農產品，作為實物給付的物資；國防部所屬各機關、學校及部隊，得運用單位多餘的食糧，辦理實物給付。
此規定是專章中唯一觸及實（食）物銀行「避免食物與物資浪費」的理念。主要規範的是糧食主管機關的農業局和農糧署，應收購生產過剩的農產品；以及國防部可以提供過剩的白米或其他農產品，做為實（食）物銀行的物資。
三、各縣市主管機關應建立實物給付物資的管理運用及調度制度，並將辦理實物給付情形，定期送中央主管機關備查。另遇有重大災害時，中央主管機關得協調各縣市跨區域提供實物給付物資。
中央政府具有考核與備查各縣市實（食）物銀行的機制，就衛福部而言，為了使物資能更有效的妥善管理及分配，且在面對重大災害時能迅速協調物資調動，需要各縣市將辦理情形交其備查。
四、各縣市主管機關可委託團體或民間機構辦理實物給付，並提供必要之協助；另外就民間自行辦理實物給付者，得提供必要之輔導或協助。
目前各縣市政府辦理實（食）物銀行的方式，多半是與民間連接或是委託民間辦理，因此條文中規定地方政府須提供委託單位必要的協助；而即使是非政府委託之民間食物銀行，也鼓勵縣市政府提供協助與輔導。李美珍司長認為在實（食）物銀行上，雖然民間力道大於政府，但仍有很多需要政府協助的部分，應互相合作，使雙方成為夥伴關係。
五、辦理實物給付之機關、法人、團體或民間機構，募集或接受捐贈實物給付物資，應妥善管理及運用，並應公開徵信；其勸募行為及其管理，依公益勸募條例之規定。另捐贈實物給付物資者，得依相關稅法規定減免稅捐。
李美珍司長表示，民間單位在辦理實（食）物銀行時，必須特別注意公益勸募條例的規定。另外在許多民眾最關心的免稅問題，則是強調現行法規已有許多免稅規定。
由以上可知，衛福部版的實物給付專章主要是建立大方向，其他有關受助對象、內容、實施方式、物流輸送，甚至是食品衛生與安全等，則是交由地方政府另行規定。李美珍司長坦言，中央作法是訂定相關法規來引導，以促使地方另行訂出管理辦法。她認為中央最多就是定時考核各縣市實（食）物銀行的成效，如此才能保持地方的自主性與在地性。她也認為，在實物給付專章的架構下，基本上便能規範與因應現行的食物銀行，並不需要另立食物銀行的專法。
然而，先不論實（食）物銀行較為細節的規範應由中央或是地方訂定，在現有條文中，便呈現出三個未來可能出現的問題。
一是在中央主管機關的權責上，僅能被動地備查地方政府所提供的資料，而不具有主動性考核各縣市實（食）物銀行的權利。這也代表著衛福部這樣的上位機關，並未有太多介入縣市政府實（食）物銀行的空間。
二是專章中雖然規定各縣市政府得以自行訂定實物給付的相關規定，然而以目前全台22縣市所辦理的實（食）物銀行方案，僅有台中市訂定《臺中市食物銀行自治條例》來看，各縣市多半不願或難以將實（食）物銀行拉高到法令層級，而多停留在行政規則的層級。這也使得各縣市實（食）物銀行的相關規定容易受到政權轉移或是政策改變的影響。
第三個問題，在於最初食物銀行推廣的目的，在於「不浪費」和「無飢餓」。然衛福部主要基於「社會救助」理念辦理實（食）物銀行，這從專章中對「避免食物浪費」的規範只有一條，且僅規範農糧署及國防部便可得知。不過，這也是實物給付專章不得不然的侷限，因為專章本身就是置於《社會救助法》下，必然會較偏向實（食）物銀行在社會救助方面的功能。
目前，實物給付專章已送入立法院社會福利及衛生環境委員會等待審查，面對同時待審的《食物銀行法草案》（由洪慈庸等立委提出），是否能順利通過立法院審查，仍需社會各界持續關注。
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