文／張以牧、陳佳楓
成立於2002年的日本東京NPO組織「故鄉回歸支援中心」，是協助都市人口回歸鄉村居住的重要機構。在2014年中央開始推動地方創生後，來諮詢移居的人數首次突破1萬人；到2016年，更迅速增加至2萬6千人，成長相當顯著。此外他們也發現，20、30世代想移居的年輕人明顯增多，從2008年的16%，上升至2016年的46%。從數據可以看出，日本推行地方創生至今，是有讓大都市人口逐漸移往地方鄉鎮。到底地方鄉鎮做了什麼努力，讓住在大城市的人們想要返鄉或移居？上一篇專題〈貨出去人進來 日本在地公務員擔任地方生機發動者〉一開頭所提到位於北海道的「東川町」，便是一個很好的觀察點。
日本國土交通省預估在2050年，6成以上的居住地人口將會減少至一半以下(圖片來源：日本國土交通省)
東川町早年人口嚴重外移，從1950年代的1萬7千人，下降至1993年的7千多人，面臨了「地方消滅」的危機（台灣花蓮玉里鎮面積相仿，人口卻有2萬3,000人）。如何重振地方活力，吸引人與資源來到東川町，便是重要的課題。
曾前往日本研究地方創生戰略的謝子涵表示，當時日本正在推動「一村一品」，也就是一個鄉鎮要有一個特色。一般人或許會直覺想到實際的物品或美食，但當時東川町的町長便認為日本的鄉鎮太多，大家記憶有限，且就算是特色也有重複的可能，因此公所以問卷方式，瞭解居民對東川町最引以為傲的事情後，提出了攝影文化，希望將故鄉打造成「寫真文化之都」。
對東川町來說，最得天獨厚的便是自然美景。而透過攝影，不僅可以保留東川町的風景與人文樣貌，也可以與全世界的照片相遇，傳播屬於東川町的故事跟歷史。
謝子涵說：「最難能可貴的，是每任町長都認同這樣的理念與特色，不會因為不同黨派而中斷過去的成果。」為了要打造寫真文化之都，東川町每年都會舉辦國際攝影節，也會辦短期的攝影學校，甚至還號召當地居民一起拍攝「寫真甲子園」的電影。
除了攝影，東川町也將在地現有的資源，與產業、教育、故鄉認同連結在一起。如針對居民的農業，打造「星之夢」稻米的品牌，並異業合作；針對附近大雪山的自然美景，出版相關書籍之外，還利用地下山泉水創造品牌；而針對原有的手工家具創作，除了開辦木工設計的相關學校以教育傳播理念，也為町內每位新生兒打造專屬的椅子，讓孩子產生對家鄉的認同感。
近來東川町也看到長照的需求及潛力，因此申請地方創生補助金，興建長照觀光的設施，吸引長者到東川町接受服務。然而僅有設施並不夠，他們也結合當地的學校與連結資源，提供優渥的獎學金，培育長照相關的人才。甚至若是外國的長照人才來到東川町念書，還可享有學費全免，但條件就是畢業後要留在當地的長照機構服務一段時間，藉此留住人才與刺激經濟。
而東川町也有全日本唯一的國立日語教學學校，每年都會有300多位外國留學生來此學習日文。針對留學生，東川町發放獎學金的方式也相當特別。他們會製作一張類似悠遊卡功能的卡片，將留學生的獎學金儲值進去，並限定在東川町使用。因此，留學生若想使用獎學金，必定會在鎮上消費，等於是將金流留在町內，刺激當地經濟。
謝子涵說：「對東川町來說，當地的每一個特色都應該要成為具有文化價值的體系，或是可以永續發展的生態系。因此在做地方創生時，他們的硬體、軟體、人才、資源都可以一步到位。而對中央來說，東川町的計畫既完善又可以長期發展，自然會願意撥下相關的補助金。」
在東川町的努力下，不僅町外的人看到這是可以安居樂業的地方，町民對家鄉也有強烈的認同感與凝聚力，進而願意留在當地生活。因此在2016年，東川町的人口回升至8,166；而到2017年，更成長至8,323人。
在地方創生中，東川町役場 (公所) 扮演著重要的角色。 (照片來源：謝子涵)
政府民間共同打造家園
日本的地方創生沸沸揚揚，但東川町的成功，在日本並非普遍現象。根據2016年日本NHK調查地方創生推動結果，僅有4成地方事業達成自己設定的目標。顯見在日本，地方創生仍存在許多執行上的問題。
日本三島巨人渡邊豐博先生曾說，日本從2014年開始推動地方創生以來，已投入地方幾千億，但他覺得有一部分是失敗的，因為只是實踐了一些計畫，卻沒有真正有效的把在地人動員起來，也沒有解決人口問題，包括如何減少人們移居東京等。因此要推動地方創生，不是一個小團體的問題，而是要把各個團體串起來，幸福生活需要大家一起來創造。
更進一步地說，地方創生在各市町推動，所帶來的不僅是移居人口、改善地方行政，或是提升國家觀光品牌力；它同時也帶來了官方與民間較為緊密的連結，共同打造自己的家鄉。
危機帶來動力與轉機
謝子涵表示，在日本各地採訪市町村時，便有在地公務員認為地方創生，是中央要插手地方的行為。由於改制後，公務員數量減少，卻又要另外撰寫人口願景和相對應的地方創生戰略，業務量不減反增，讓他們大喊吃不消。而地方創生所需要的凝聚在地共識，以達到績效指標中的創業人口、移居人口、農產品銷售量等，這些在短時間內往往都不易看到成果。因此在許多市町村，目前成效並不算好。
而在民間，也存在對地方創生質疑的聲音。謝子涵說，地方創生本來就是細水長流的工程，無法一蹴可及。因此即使是像東川町這麼成功的地方，也只是在1年間增加150個移居人口；但它背後所付出的人力、財政等資源卻相當可觀，自然會有民眾認為浪費錢或是成效不彰。「然而對大多數人來說，對於地方創生所觸及到的核心，也就是市町村人口減少後所引發的地方能力弱化，最終將導致整體國力的衰弱，是相當具有危機感的。這也是日本願意投入大量資源在地方創生的重要原因。」
以生產高級和牛出名的米澤市，雖然在地方創生的推動過程中，當地農產品戰略課的官員建立了品牌概念，因此他們發起一個為期將近一年的品牌戰略，號召當地學校與企業討論米澤的特色，並制定一句代表米澤的標語。「透過這樣的交流，公所人員與在地居民再一次接觸，也更瞭解居民需求。我覺得瞭解需求並運用資源去達到共同的目標，是地方創生一個很重要的理念。」謝子涵說。
除此之外，地方創生的所有過程，也是一種人才的培育與對家鄉認同感的提升。以日本地方創生三支箭之一「情報支援」的地區經濟分析系統（RESAS）來說，能使用的並不只是地方的公務員。謝子涵表示，在日本的大學、高中甚至國中，有越來越多老師拿這套系統當成課程教材，一方面讓學生瞭解地方，提升其對家鄉的認識與認同；一方面也培養他們閱讀資訊、邏輯推理，甚至是公共政策提案的能力。另外RESAS每年數據的更新與汰換，都經過充足的討論，讓系統資訊能儘量呈現最真實的地方樣貌。
另外以學校來說，除了東京大學停止增加招生名額，以及地方大學若能留下越多學生在當地就業，就會獲得更多補助金外；日本也開始在思考，要將地方創生的種子往下延伸到國小。在地方鄉鎮長大的孩子，由於對家鄉認同感不高，或是不清楚在家鄉可以做什麼工作，因此往往還是會搬去東京。於是日本一些地方上的國小，便開始找時間去參訪在地企業，讓孩子從小就開始認識家鄉的產業與人脈，知道未來可以在家鄉做什麼。
而現今的台灣，同樣面臨到高齡少子化與區域發展不均的情形。行政院將2019年定位為地方創生元年，並學習日本許多做法。如台灣版的地區經濟分析系統TESAS，預計將在今年三月發表。
民眾欣賞東川町國際攝影展獲獎的作品 (照片來源：東川町役場網站)
地方創生在台灣是否能長期推動，還是個未知數。但或許幾個關鍵的問題在於，我們對於即將面臨的人口減少與已經發生的地方人口外移，是否有像日本如此強烈的危機感，願意投入大量的資源來扭轉或減緩這樣的情勢？以及，面對長期工程型的地方創生，習慣於政策立竿見影的台灣，是否有空間接受看似與投入資源不符比例的成效，比方說1年增加5對移居夫婦？這些，都是未來台灣在推動地方創生時，勢必得面臨的挑戰。
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