文/張以牧

為使社區小旅行脫離灰色地帶,立法委員余宛如於今年4月發表「特定地區小旅行合法納管,共創觀光新藍海」聲明,推動將特定區域內的深度體驗為特色的地方產業,並統稱為「特定地區小旅行」。聲明中「專章」的構想,即來自日本於2012年在《旅行業法》中新增的「地域限定旅行業」。日本以在地旅行推動地方創生與在地產業,目前已有逾200間的地域型旅行社,提供旅客多元且深度的旅遊選擇,日本的做法與案例,值得參考。

前文提及丙種旅行業的概念,來自於日本為了推動在地觀光與地方創生,在2012年於《旅行業法》中所新增的「地域限定旅行業」。日本的旅行業分為第一種、第二種與第三種,業務範圍大致類似於台灣現有的綜合、甲種與乙種旅行業。2012年日本政府修改《旅行業法》,新增第四種旅行業「地域限定旅行業」,就是該旅行業營業的範圍,只能在它自己的所在地,最多延伸到相鄰的町跟村,目的在於提供「活用當地資源的旅遊商品」和「只有在當地才能體驗的活動」。

照片來源:Tim Gouw/Pexels

以沖繩的山原生態導覽(Acorn okinawa)為例,其提供行、食、宿、玩的區域就限定在所在的国頭村,以及相鄰的東村、大宜味村等3個村落,超出範圍便不受理。成功大學法律系副教授王毓正表示,日本推動地域限定旅行業有兩大原因。第一,因應千禧年後旅遊觀光市場的轉變,提供旅客多元且深度的旅遊選擇;第二,使社區產業化,進而推動地方創生。日本認為與其補助地方,不如使地方產業化,而鼓勵其成立旅行社便是一個具體的做法。當地方的內涵透過地域型旅行業的包裝,吸引國內外的旅客前往體驗消費時,地方創生自然成形。

為了推動在地旅遊與地方創生,日本除了限定地域型旅行業者的營業範圍外,也訂定幾項與第一種、第二種、第三種旅行業相異的規範。

一、發行資本額降至100萬日圓
在日本,第一種、第二種、第三種旅行業分別需要3,000萬、700萬、300萬日圓的發行資本額;而新增的地域型旅行業,發行資本額僅需100萬日圓。王毓正表示,發行資本額對應到的是旅行社的業務範圍。以日本的第三種旅行業為例,其業務範圍為全國,發行資本額需300萬日圓;而地域型旅行業的業務範圍僅限於所在地與相鄰的町村,因此大幅調降至100萬日圓。

這也表示在日本,不到30萬台幣就可以向政府申請成立旅行社。王毓正說:「日本政府認為,觀光旅遊需要的是創意,不應讓資本額成為地方小旅行的阻礙。而擔保的問題,透過保險便可以解決。」

二、既分級也分流
日本除了新增地域限定旅行業,使縱向的分級更細膩化之外,也依據業務內容的差異,在橫向部分加以分流。以地域限定旅行業為例,日本政府便將服務內容分成「募集型企劃旅行」、「受注型企劃旅行」、「手配旅行」等3種。

「募集型企劃旅行」是旅行社設計旅遊套裝,吸引旅客報名參加;「受注型企劃旅行」是旅行社執行旅客的行程規劃,如學校的畢業旅行便常採用這種模式;「手配旅行」則是提供住宿、交通、用餐、體驗、導遊等單項預約服務,而非整套旅遊的設計與執行,如沖繩的山原生態導覽(Acorn okinawa)就是手配旅行。透過分級分流,使民眾在進入社區遊玩時,增添更多選擇,也有助觀光發展。

照片來源:Aden Ardenrich/Pexels

三、專業經理人僅須了解在地
日本與台灣相同,都規定旅行社必須聘請專業經理人。然而市場上的經理人不是已經被全國性的旅行業者搶走,就是認為地方旅遊是小市場而不願任職,導致地域型旅行業開放的頭幾年,沒有太多的旅行社成立。

日本政府驚覺到問題的嚴重性,便在2016年推出「地域限定旅行業2.0」,修改專業經理人的相關規定。其中最大的不同,就是在新制的考試中,地域限定旅行業的專業經理人僅需考所在地的地理。王毓正說,對地域限定旅行業的經理人來說,考全國的地理是沒有意義的,因為他所服務的範圍就僅限所在地而已。「日本將考試內容合理化,使地域限定旅行業較容易徵到專業經理人;也使得到截至2018年,全國已有200間地域限定旅行社。」

四、延伸業務範圍到機場、港口或車站
依據2012年《旅行業法》的規定,地域限定旅行業的業務範圍,僅限於自己的所在地與相鄰的町村,若超過就需與全國型的旅行業合作。然而問題來了,如果主要的機場、港口或車站不在區域內,接送的問題該如何解決?因此「地域限定旅行業2.0」的另一項改革,便是延伸旅行業者的服務範圍。王毓正表示,日本政府放寬規定,使地域限定旅行業者可以將服務延伸到機場、港口或車站的接駁。不僅提升地方旅遊的方便性;若發生意外,責任歸屬也能較為明確,保障旅客的安全。

日本自2012年以「地域限定旅行業」推動社區旅行以來,都市與鄉村發展的情形不盡相同。以東京為例,共有395間第一種、462間第二種與1548間第三種旅行社在東京登記,但地域限定旅行社只有7間,比例不到千分之三,可說是相當低。王毓正認為,這是因為都市相對沒有設立地域型旅行業的急迫性。「東京因為交通發達,尋找食宿太容易,遊客只要上網稍為蒐集一下資訊,就可以玩得很盡興,不太需要在地旅行業的協助與規劃。」

然而在長崎與沖繩,地域限定旅行業的比例便相當高。在長崎,有4間第一種、25間第二種與36間第三種旅行社,而地域限定旅行社有10間,佔13%;在沖繩,有11間第一種、57間第二種與85間第三種旅行社,地域限定旅行社則有15間,比例也達10%,明顯高於東京甚多。王毓正說,基本上日本的小型都市或鄉下地區,對地域限定旅行業的需求相對較高。「這是由於交通較為不便,地方一定要結合食宿才會對觀光產業有所助益。因此結合食宿的地域限定旅行業,在鄉下的需求遠高過都會。」

另外有些縣市,則是呈現第三種旅行社減少,地域型旅行社增加的有趣現象。以和歌山縣為例,在2016年原有31間第三種旅行社與1間地域限定型旅行社;然而到了2018年,第三種旅行社減少至25間,地域限定型旅行社則增加到5間。王毓正說,如此消長變化的原因,有可能是因為部分全國型業者因經營不順而轉型為地域型旅行社;或是部分全國型業者原本就不想從事全國旅行業務,但過去沒有其他選擇,如今有地域限定旅行社為其解套。

站在地方的角度看社區旅行
從都市與鄉村發展的差異,更可以證明開放地域型旅行業的必要性。日本從實際運作中了解地域型旅行業的間數,並不必然與縣市人口成正比,而是與地方的條件及旅遊需求有關。「因此,不能以東京觀點看地方需求;同樣的,我們也不能以台北觀點看待其他縣市的需求,這是我們在推動社區旅行時必須要注意的。」王毓正說。

日本的修法帶動在地旅遊,開啟地方創生的契機,同樣致力地方創生的台灣,亦應為地方小旅行訂定合適的法規,讓社區得以毫無疑慮地張開雙臂,歡迎旅客的到來。

責任編輯:胡善慧