文／張以牧
論及食物銀行議題，社會上普遍會將焦點放置在民間機構所開辦的食物銀行。的確，不管是在最先發跡的美國，或是蓬勃發展的德國、英國、法國、香港等地，食物銀行最主要的能量都是來自民間，藉此以補政府社會救助資源之不足，以及帶頭遏止日益嚴重的食物浪費。
然而，食物銀行在發展過程中，許多國家也發現政府並不能置身事外。因此有些國家訂立食物銀行相關法律，如法國在2015年立法禁止超市浪費食物，並須將可食用的食品捐給食物銀行或慈善機構；有些國家則主導食物銀行的運作，如南韓在2000年成立具官方色彩的中央食物銀行，掌管全國所有大大小小的食物援助機構；另外也有國家的政府結合民間資源，並與民間食物銀行成為夥伴關係，台灣便屬此類。
只不過，由於台灣在中央尚未有規範食物銀行的相關法規，因此衛生福利部（以下簡稱衛福部）除了建置具有物流管理功能的「衛生福利部實（食）物銀行資訊系統」外，並未介入太多食物銀行的實際運作，而是交由地方政府，也就是各縣市自主發展。因此，大抵從2010年以降，各縣市政府的社會局開始擴大原有「實物給付」的系統，並連結民間的食物與物資，成立食物銀行的平台或倉儲。而由於各縣市成立的平台或倉儲不以吃的「食物」為限，也擴及到民生用的「實物」，故各縣市社會局的食物銀行方案，多半以「實物銀行」為名，呈現與民間「食物銀行」不同的風貌。
政府的三種食物銀行運作模式
為何2010年會成為各縣市政府成立食物銀行平台或倉儲的時間點呢？衛福部社會救助及社工司司長李美珍表示，2008年的金融海嘯，使得許多人的生活突然陷入困境，然而這群人並不符合低收／中低收入戶的資格，故無法使用社會救助法中的「金錢給付」解決這突發性的困境。此時，同樣是社會救助的方式，且在法條中並未限制領取資格的「實物給付」就是一條出路。在這樣的時空背景下，各縣市政府便對一些不符合社會救助認定資格，但生活又陷入困境者，推動實物給付來補其不足。
由此可見，政府在食物銀行的思維上，仍是以「社會救助」為出發點，並且是「救急不救窮」的理念，透過食物與民生物資的暫時性供給，讓有急迫性需要卻不是低收／中低收入戶的民眾得以度過難關。至今為止，全台各縣市都有「實（食）物銀行」相關的方案計畫。
然而，由於各縣市的情況不一，其對食物銀行的想像也不盡相同，因此逐漸發展成實物倉儲、食物券、資源媒合等三種模式。其中，「實物倉儲」如同賣場，地方政府將募得物資進行儲存管理；「食物券」是地方政府與轄內便利商店或餐廳合作，印製食物兌換券，受助者可以使用食物劵兌換一定額度的餐點；「資源媒合」則是建立平台或是擔任中介者，連結受助者與民間慈善機構。
必須注意的是，許多縣市是三種模式或是兩種模式兼採。不過，即使是兼採的縣市，仍有主要偏重的模式。以下，便以台中市、新北市、台北市的「實（食）物銀行」計畫為例，介紹此三種模式的運作方式及成果。
官方實（食）物銀行三類型
台中市：實物倉儲模式
綜觀全台各縣市，台中市可說是食物銀行體系發展最為完整的縣市。在社會局推動的「愛心食物銀行方案」中，至今已有3家實體食物銀行、31處發放站、1,220處愛心守護站、12家食物銀行聯盟店，以及7處食材交流平台，每月協助約2,200戶食物援助服務；更重要的是，市政府在2016年通過「臺中市食物銀行自治條例」，成為台灣首創且唯一賦予食物銀行法源的縣市。
以食物銀行實物倉儲、食物券、資源媒合等三種模式來說，台中市的實體食物銀行可歸為「實物倉儲」模式；食材交流平台可列為「資源媒合」模式；愛心守護站則可劃為「食物劵」模式。雖兼採三種模式，但其中仍以「實物倉儲」模式最具特色也最為大眾所知。
台中市社會局社會救助科科長吳文楦表示，1997年的金融海嘯時，台中縣市政府便結合民間團體推動「萬家燈火─希望包裹」及「大墩愛心食物銀行」等方案。而在縣市合併後，保留原本的倉儲中心，並設立了27個食物補給站，每月發放一次物資給受助者。
除了既有空間得以儲放食物與物資之外，台中市政府在2012年起也與民間合作，至今已在中區、豐原區與沙鹿區委託民間機構成立3間實體食物銀行。實體食物銀行因如同賣場，讓受助者可以依自己方便的時間前往，並自由選擇其所需要之物品，因此又稱為「超市型」食物銀行。
吳文楦表示，實體食物銀行由於具有倉儲功能，不僅能擺放保存期限較長的物資，31處發放站在收到民間過剩物資時，也會將較能保存的物資優先轉移到這3間實體食物銀行。不過對於較為棘手的生鮮食品，則仍須仰賴民間提供的倉儲空間，且使用率偏低。對此吳文楦表示，社會局在2015年後開始與民間物流公司合作，由物流公司在南屯區提供大型冷凍倉儲空間，讓政府處理民間捐贈的生鮮食品。而他也坦言，由於民間一般對於捐贈保存期限較短的生鮮食品仍有疑慮，因此目前冷凍倉儲使用的機率並不高。
民間對於捐贈的生鮮食品仍有疑慮，因此冷凍倉儲使用的機率並不高。（照片來源：芥菜種會）
新北市：資源媒合模式
在新北市，社會局則是以「資源媒合」及「食物劵」模式推動食物銀行，其中又以「幸福滿屋─實物銀行」（以下以新北市實物銀行稱之）方案的資源媒合連結為主要。根據新北市政府社會局最新的數據，截至2018年2月，收到的民間物資除了最大宗的白米，也包含罐頭、泡麵、尿布、衣物、家電、家具等逾500項食物與物資，以及6億848萬元的捐款，受助人數超過210萬人次。
新北市社會局社會工作科科長劉文湘表示，由於缺乏倉儲空間，新北市實物銀行以資源媒合為主要的方式。其具體辦法是結合全市的29個區公所、社會福利服務中心、民間社會福利服務單位，設立50處資源分行，進行民間資源整合、福利服務輸送與物資媒合服務等工作，以協助弱勢家庭就近獲得所需資源。
新北市實物銀行的缺點是缺乏倉儲，媒合到的民間物資必須隨收隨發，因此建置一個全市的資源整合系統，讓物資得以妥善運用即屬必要。對此劉文湘表示，新北市實物銀行在開辦之初便設立了實物銀行的整合性資訊系統，使社會局與各分行可以進行資源建檔、發放情形登打、資源調度與管控等，現今衛福部所推行至全國的「衛生福利部實（食）物銀行資訊系統」便是參照新北市的系統。
除了社會局推辦的「幸福滿屋─實物銀行」，新北市農業局與環保局也架設資源媒合平台，以因應日益嚴重的食物浪費與環保議題。如農業局於2016年架設的「新北惜食分享網」，便是希望透過平台，將多餘且完好的食物分享給社會中的弱勢；而環保局則是基於環保與社會救助的理念，在2011年起陸續於新店、中和、淡水與八里成立「幸福小站」，鼓勵社會大眾將二手物資捐贈給弱勢的家戶與個人。
實物銀行提供弱勢家庭民眾日常用品物資（照片來源：芥菜種會）
台北市：食物劵模式
相對於其他縣市，台北市在服務經濟弱勢的資源較為充沛，因此社會局在推動食物銀行時與台中相同，也是兼採「實物倉儲」、「資源媒合」及「食物劵」三種模式。根據社會局局長許立民於2017年在台北市議會的報告，台北市在2011年成立「愛心實（食）物銀行實驗方案」（以下簡稱台北市實物銀行），由社會局擔任總行，下設 23 個分行及存放點，藉由媒合民間單位或個人之捐物，讓弱勢民眾得以就近於社區內取得基本生存物資。其具體方案為愛心餐食方案、實物銀行、實體實（食）物銀行與盛食交流平台。其中愛心餐食方案便是「食物劵」的模式；實物銀行、實體實（食）物銀行與盛食交流平台則包含「實物倉儲」與「資源媒合」兩種模式的運作。
在食物劵方面，台北市社會局社會工作科股長宋貴英表示，為了因應金融海嘯，社會局自2009年起開設「愛心餐食補給站」，將民間的捐款轉換成餐券，面額一般是在80元以下，提供給有需要的弱勢家庭，並透過社福中心拜訪轄區內有意願合作的愛心店家，使持有餐券的受助者得以至店家享用熱食。每個月社會局也會去跟合作店家結算金額，再匯入店家帳戶。不過她也表示，由於有些合作店家基於不同理由中止合作，因此愛心餐食方案仍有相當的成長空間。截至目前為止，愛心餐食方案共合作59間店家，發放餐券共27,447張。若民眾有食物券的需求，可以直接接洽所在地區的社福中心，由中心社工員做需求的評估；另外一般店家若想投入愛心店家的行列，也可以透過社福中心申請。
不論各縣市所採用的模式，是實物倉儲、食物券還是資源媒合，均是考量了所在地區的需要、限制和可行性，因此模式並無優劣上下之分，而是端看當地政府是否充分連結資源，有效率地將資源最大化；特別是政府預算人力有限，食物銀行許多資源的來源，仍須仰賴民間，如何與民間成為合作夥伴，並透過良好的政策讓整體運作更加順利，在在考驗政府部門的智慧，以期除了物資不浪費之外，更能達到原本社會救助的目的，成為更多有需要的人的幫助。
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