文/張以牧

論及食物銀行議題,社會上普遍會將焦點放置在民間機構所開辦的食物銀行。的確,不管是在最先發跡的美國,或是蓬勃發展的德國、英國、法國、香港等地,食物銀行最主要的能量都是來自民間,藉此以補政府社會救助資源之不足,以及帶頭遏止日益嚴重的食物浪費。

然而,食物銀行在發展過程中,許多國家也發現政府並不能置身事外。因此有些國家訂立食物銀行相關法律,如法國在2015年立法禁止超市浪費食物,並須將可食用的食品捐給食物銀行或慈善機構;有些國家則主導食物銀行的運作,如南韓在2000年成立具官方色彩的中央食物銀行,掌管全國所有大大小小的食物援助機構;另外也有國家的政府結合民間資源,並與民間食物銀行成為夥伴關係,台灣便屬此類。

只不過,由於台灣在中央尚未有規範食物銀行的相關法規,因此衛生福利部(以下簡稱衛福部)除了建置具有物流管理功能的「衛生福利部實(食)物銀行資訊系統」外,並未介入太多食物銀行的實際運作,而是交由地方政府,也就是各縣市自主發展。因此,大抵從2010年以降,各縣市政府的社會局開始擴大原有「實物給付」的系統,並連結民間的食物與物資,成立食物銀行的平台或倉儲。而由於各縣市成立的平台或倉儲不以吃的「食物」為限,也擴及到民生用的「實物」,故各縣市社會局的食物銀行方案,多半以「實物銀行」為名,呈現與民間「食物銀行」不同的風貌。

 

政府的三種食物銀行運作模式

為何2010年會成為各縣市政府成立食物銀行平台或倉儲的時間點呢?衛福部社會救助及社工司司長李美珍表示,2008年的金融海嘯,使得許多人的生活突然陷入困境,然而這群人並不符合低收/中低收入戶的資格,故無法使用社會救助法中的「金錢給付」解決這突發性的困境。此時,同樣是社會救助的方式,且在法條中並未限制領取資格的「實物給付」就是一條出路。在這樣的時空背景下,各縣市政府便對一些不符合社會救助認定資格,但生活又陷入困境者,推動實物給付來補其不足。

由此可見,政府在食物銀行的思維上,仍是以「社會救助」為出發點,並且是「救急不救窮」的理念,透過食物與民生物資的暫時性供給,讓有急迫性需要卻不是低收/中低收入戶的民眾得以度過難關。至今為止,全台各縣市都有「實(食)物銀行」相關的方案計畫。

然而,由於各縣市的情況不一,其對食物銀行的想像也不盡相同,因此逐漸發展成實物倉儲、食物券、資源媒合等三種模式。其中,「實物倉儲」如同賣場,地方政府將募得物資進行儲存管理;「食物券」是地方政府與轄內便利商店或餐廳合作,印製食物兌換券,受助者可以使用食物劵兌換一定額度的餐點;「資源媒合」則是建立平台或是擔任中介者,連結受助者與民間慈善機構。

必須注意的是,許多縣市是三種模式或是兩種模式兼採。不過,即使是兼採的縣市,仍有主要偏重的模式。以下,便以台中市、新北市、台北市的「實(食)物銀行」計畫為例,介紹此三種模式的運作方式及成果。

官方實(食)物銀行三類型

台中市:實物倉儲模式

綜觀全台各縣市,台中市可說是食物銀行體系發展最為完整的縣市。在社會局推動的「愛心食物銀行方案」中,至今已有3家實體食物銀行、31處發放站、1,220處愛心守護站、12家食物銀行聯盟店,以及7處食材交流平台,每月協助約2,200戶食物援助服務;更重要的是,市政府在2016年通過「臺中市食物銀行自治條例」,成為台灣首創且唯一賦予食物銀行法源的縣市。

以食物銀行實物倉儲、食物券、資源媒合等三種模式來說,台中市的實體食物銀行可歸為「實物倉儲」模式;食材交流平台可列為「資源媒合」模式;愛心守護站則可劃為「食物劵」模式。雖兼採三種模式,但其中仍以「實物倉儲」模式最具特色也最為大眾所知。

台中市社會局社會救助科科長吳文楦表示,1997年的金融海嘯時,台中縣市政府便結合民間團體推動「萬家燈火─希望包裹」及「大墩愛心食物銀行」等方案。而在縣市合併後,保留原本的倉儲中心,並設立了27個食物補給站,每月發放一次物資給受助者。

除了既有空間得以儲放食物與物資之外,台中市政府在2012年起也與民間合作,至今已在中區、豐原區與沙鹿區委託民間機構成立3間實體食物銀行。實體食物銀行因如同賣場,讓受助者可以依自己方便的時間前往,並自由選擇其所需要之物品,因此又稱為「超市型」食物銀行。

吳文楦表示,實體食物銀行由於具有倉儲功能,不僅能擺放保存期限較長的物資,31處發放站在收到民間過剩物資時,也會將較能保存的物資優先轉移到這3間實體食物銀行。不過對於較為棘手的生鮮食品,則仍須仰賴民間提供的倉儲空間,且使用率偏低。對此吳文楦表示,社會局在2015年後開始與民間物流公司合作,由物流公司在南屯區提供大型冷凍倉儲空間,讓政府處理民間捐贈的生鮮食品。而他也坦言,由於民間一般對於捐贈保存期限較短的生鮮食品仍有疑慮,因此目前冷凍倉儲使用的機率並不高。

民間對於捐贈的生鮮食品仍有疑慮,因此冷凍倉儲使用的機率並不高。(照片來源:芥菜種會)

 

新北市:資源媒合模式    

在新北市,社會局則是以「資源媒合」及「食物劵」模式推動食物銀行,其中又以「幸福滿屋─實物銀行」(以下以新北市實物銀行稱之)方案的資源媒合連結為主要。根據新北市政府社會局最新的數據,截至2018年2月,收到的民間物資除了最大宗的白米,也包含罐頭、泡麵、尿布、衣物、家電、家具等逾500項食物與物資,以及6億848萬元的捐款,受助人數超過210萬人次。

新北市社會局社會工作科科長劉文湘表示,由於缺乏倉儲空間,新北市實物銀行以資源媒合為主要的方式。其具體辦法是結合全市的29個區公所、社會福利服務中心、民間社會福利服務單位,設立50處資源分行,進行民間資源整合、福利服務輸送與物資媒合服務等工作,以協助弱勢家庭就近獲得所需資源。

新北市實物銀行的缺點是缺乏倉儲,媒合到的民間物資必須隨收隨發,因此建置一個全市的資源整合系統,讓物資得以妥善運用即屬必要。對此劉文湘表示,新北市實物銀行在開辦之初便設立了實物銀行的整合性資訊系統,使社會局與各分行可以進行資源建檔、發放情形登打、資源調度與管控等,現今衛福部所推行至全國的「衛生福利部實(食)物銀行資訊系統」便是參照新北市的系統。

除了社會局推辦的「幸福滿屋─實物銀行」,新北市農業局與環保局也架設資源媒合平台,以因應日益嚴重的食物浪費與環保議題。如農業局於2016年架設的「新北惜食分享網」,便是希望透過平台,將多餘且完好的食物分享給社會中的弱勢;而環保局則是基於環保與社會救助的理念,在2011年起陸續於新店、中和、淡水與八里成立「幸福小站」,鼓勵社會大眾將二手物資捐贈給弱勢的家戶與個人。

實物銀行提供弱勢家庭民眾日常用品物資(照片來源:芥菜種會)

台北市:食物劵模式

相對於其他縣市,台北市在服務經濟弱勢的資源較為充沛,因此社會局在推動食物銀行時與台中相同,也是兼採「實物倉儲」、「資源媒合」及「食物劵」三種模式。根據社會局局長許立民於2017年在台北市議會的報告,台北市在2011年成立「愛心實(食)物銀行實驗方案」(以下簡稱台北市實物銀行),由社會局擔任總行,下設 23 個分行及存放點,藉由媒合民間單位或個人之捐物,讓弱勢民眾得以就近於社區內取得基本生存物資。其具體方案為愛心餐食方案、實物銀行、實體實(食)物銀行與盛食交流平台。其中愛心餐食方案便是「食物劵」的模式;實物銀行、實體實(食)物銀行與盛食交流平台則包含「實物倉儲」與「資源媒合」兩種模式的運作。

在食物劵方面,台北市社會局社會工作科股長宋貴英表示,為了因應金融海嘯,社會局自2009年起開設「愛心餐食補給站」,將民間的捐款轉換成餐券,面額一般是在80元以下,提供給有需要的弱勢家庭,並透過社福中心拜訪轄區內有意願合作的愛心店家,使持有餐券的受助者得以至店家享用熱食。每個月社會局也會去跟合作店家結算金額,再匯入店家帳戶。不過她也表示,由於有些合作店家基於不同理由中止合作,因此愛心餐食方案仍有相當的成長空間。截至目前為止,愛心餐食方案共合作59間店家,發放餐券共27,447張。若民眾有食物券的需求,可以直接接洽所在地區的社福中心,由中心社工員做需求的評估;另外一般店家若想投入愛心店家的行列,也可以透過社福中心申請。

不論各縣市所採用的模式,是實物倉儲、食物券還是資源媒合,均是考量了所在地區的需要、限制和可行性,因此模式並無優劣上下之分,而是端看當地政府是否充分連結資源,有效率地將資源最大化;特別是政府預算人力有限,食物銀行許多資源的來源,仍須仰賴民間,如何與民間成為合作夥伴,並透過良好的政策讓整體運作更加順利,在在考驗政府部門的智慧,以期除了物資不浪費之外,更能達到原本社會救助的目的,成為更多有需要的人的幫助。


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