文/張以牧

打開日本北海道上川郡東川町的網站,竟有繁體中文版的網頁,這份渴望被更多人認識的企圖心不言自明。「写真の町」」是東川町當地為自己的命名,在其「寫真文化首都」宣言中,我們可以看到東川町居民對家鄉的熱愛與驕傲。這份驕傲其有來自,確實在日本政府的地方創生政策及在地居民的努力下,東川町的人口增長和城鎮活化均有斐然的成績,也使它成了家喻戶曉的地方創生成功案例之一。

這股「地方創生」的熱潮,從日本延燒到台灣,去年(2018)起成了相當火紅的話題。而行政院更是宣布今年為地方創生元年,並以134個偏遠鄉鎮作為優先試辦的據點。

相信令許多人好奇的是,地方創生的內涵究竟是什麼?應該如何操作?與過去所講的社區營造又有什麼不同?而要回答這些問題,便必須先瞭解台灣學習的對象──日本,其推動地方創生的歷史與社會脈絡、核心理念、政策、運作狀況等。透過觀察日本,以做為台灣日後推展的重要借鏡。

人口國安的解決方案

一般認為,日本前總務大臣增田寬也在2014年發表的新書《地方消滅論》,是日本提出「地方創生」的導火線。在此書發表的一個月後,首相安倍晉三便提出地方創生綜合戰略,並宣告於2015年開始在日本各地推行。

這樣的綜合戰略,是希望解決日本日益嚴重的3個問題,也就是人口減少與老化、人往東京集中、地方經濟惡化。若這3個問題不改善,日本國土交通省預估在接下來40年內,6成以上的居住地人口將會減少至一半以下;而人口增加的,只有占國土面積2%的大都市圈【註1】。 這樣前所未見的嚴峻情勢,也是安倍政權將地方創生,定調為人口國安議題的主要原因。

由於對地方創生寄予厚望,日本不但將其設定為優先發展項目,也設定清楚的短中長期目標。如2050年維持1.5~2%的GDP(Gross Domestic Product,國內生產總值)成長率;2060年人口維持一億人,出生率提升至1.8【註2】。而要達成這樣的目標,便必須吸引部分的人口、金流、資源從大都市遷出,進而移往地方鄉鎮。

以全球最大的東京都市圈為例,在2017年,人口便已超過3600萬,超過日本總人口的四分之一;但相對的,東京的生育率卻是全日本墊底,僅有1.21%(全國平均出生率為1.43%),顯然成為人口黑洞。因此在安倍政權的思維中,吸引東京等大都市的人口移居地方圈【註3】,一方面能減緩人口減少的趨勢,二方面能舒緩大都市人口過密所造成的各樣問題;三方面則能振興地方。

然而,地方鄉鎮要如何吸引大都市的人口、金流與資源移入呢?對此,地方政府要提案說明振興地方的對策,制定可達成的成果目標(KPI),並透過PDCA(plan-do-check-action)滾動檢討所提出的策略。但在提案過程中,必然會發生地方政府不知如何提案或缺乏資源的情形,因此中央祭出「地方情報資訊」、「地方人才育成」、「地方財政支援」,也就是大家耳熟能詳的「創生三箭」,讓地方政府充分利用這些支援,共同實踐地方創生的願景。

日本提出「創生三箭」,讓地方政府充分利用這些支援,共同實踐地方創生的願景(照片來源:pxhere)

在地公務員擔任發動者

由此可見,「地方創生」與過去日本所推動的「社區營造」,有些很不一樣的地方。過去日本的「社區營造」,往往是跳過地方的公務體系,直接下到社區。然而進入到「地方創生」的階段,2018年在日本「政策研究大学院大学」(政策研究大學院大學,世界各地公務員的重要進修學校)做訪問研修,專攻地方創生的研究員謝子涵表示,日本發現地方能否創生成功的關鍵,往往在於基層公務員的能力強弱。因此,在地方創生中,本身也是地方居民的在地公務員,便被賦予發動者的角色。

在實際的運作中,地方公務員為了要使振興地方的企畫通過並受到中央的補助,需要整合在地民間的聲音與想法,完成符合地方需求的提案;而為了順利達成提案中的成果目標,公務員也需要廣邀社會上產官學企(企業)言(媒體)的參與,以「打群架」的方式來完成。

謝子涵說,為了使地方公務員擁有相對應的能力,中央全力支援地方政府,提升公務員的學識、設計、藝術鑑賞能力等。以創生三箭之一「情報支援」的地區經濟分析系統(RESAS)為例,日本政府將地區經濟有關的多樣資料(包括官方與民間),以視覺化的方式,整理為容易理解的地圖或圖表的系統。 使地方在作決策時,不再是想當然爾的主觀臆測,而是有憑有據的客觀分析 。  

「地方創生使公務人員的時代來臨,我們可以發揮創意提案,找很多社會上各行各業的人加入,一起打造我們想要住的地方,想要追求的生活。」日本Local First(ローカルファースト)研究智庫單位所長関幸子的這段話,明確凸顯出地方創生與過去政策的差異。

除了地方公務員的重要性大幅提升,地方創生另一項特點,便是涵蓋的範圍更加廣泛。地方創生正式名稱為「町.人.仕事創生」,其中「町」是讓人擁有希望和夢想,能安心生活的地方;「人」是豐富地方社會人口與人才多樣性;「仕事」則是創造地方有魅力的多元就業機會。謝子涵認為,這當中除了安倍政權所標榜的人口國安議題,同時也帶有革新地方公共行政,與提升國家觀光內容品牌力的目的。

「在日本的公家單位,官僚文化也是相當嚴重,不容易彼此連結。因此中央也是有意藉由地方創生,來鬆動地方的政治結構。」而當地方要推動地方創生時,為了要達成自己設定的目標,在地公務員勢必要與居民有充分的討論,連結不同公家單位,甚至是媒合產官學企言。在這樣的過程中,地方公共行政便開始革新。

而在日本觀光品牌力方面,若能透過地方創生讓地方變強,不僅能使觀光更有內容,也提升了在國際間的影響力。「以即將到來的2020東京奧運與2025年的大阪萬國博覽會,必然會帶來大量的觀光客。然而,觀光客來日本,不可能只待在東京、大阪或是京都,他們也會想到地方鄉鎮去體驗;而對日本政府來說,他們也希望透過觀光客促進地方經濟。但重點是,地方準備好了嗎?」因此對日本國內而言,藉由地方創生對觀光做一個總盤點,希望重新擦亮日本這塊招牌。

日本政府也希望透過觀光客促進地方經濟(照片來源:pxhere)

專攻地方創生的研究員謝子涵分享日本地方創生經驗(照片來源:曾雅萍)

【註1】引自日本國土交通省於2014年發佈的《国土のグランドデザイン2050~対流促進型国土の形成~》。
【註2】引自日本内閣府地方創生推進事務局發表的《町•人•仕事創生總合戰略》。
【註3】在日本有三大都市圈,分別是東京都市圈、京阪神大都市圈、名古屋都市圈。其餘的33道線則統稱為「地方圈」。


▸▸捐款支持▸▸

☛|「芥助網」社區工作服務計畫|☛