文/張以牧、陳佳楓

成立於2002年的日本東京NPO組織「故鄉回歸支援中心」,是協助都市人口回歸鄉村居住的重要機構。在2014年中央開始推動地方創生後,來諮詢移居的人數首次突破1萬人;到2016年,更迅速增加至2萬6千人,成長相當顯著。此外他們也發現,20、30世代想移居的年輕人明顯增多,從2008年的16%,上升至2016年的46%。從數據可以看出,日本推行地方創生至今,是有讓大都市人口逐漸移往地方鄉鎮。到底地方鄉鎮做了什麼努力,讓住在大城市的人們想要返鄉或移居?上一篇專題〈貨出去人進來 日本在地公務員擔任地方生機發動者〉一開頭所提到位於北海道的「東川町」,便是一個很好的觀察點。

日本國土交通省預估在2050年,6成以上的居住地人口將會減少至一半以下(圖片來源:日本國土交通省)

 

東川町早年人口嚴重外移,從1950年代的1萬7千人,下降至1993年的7千多人,面臨了「地方消滅」的危機(台灣花蓮玉里鎮面積相仿,人口卻有2萬3,000人)。如何重振地方活力,吸引人與資源來到東川町,便是重要的課題。

曾前往日本研究地方創生戰略的謝子涵表示,當時日本正在推動「一村一品」,也就是一個鄉鎮要有一個特色。一般人或許會直覺想到實際的物品或美食,但當時東川町的町長便認為日本的鄉鎮太多,大家記憶有限,且就算是特色也有重複的可能,因此公所以問卷方式,瞭解居民對東川町最引以為傲的事情後,提出了攝影文化,希望將故鄉打造成「寫真文化之都」。

對東川町來說,最得天獨厚的便是自然美景。而透過攝影,不僅可以保留東川町的風景與人文樣貌,也可以與全世界的照片相遇,傳播屬於東川町的故事跟歷史。

謝子涵說:「最難能可貴的,是每任町長都認同這樣的理念與特色,不會因為不同黨派而中斷過去的成果。」為了要打造寫真文化之都,東川町每年都會舉辦國際攝影節,也會辦短期的攝影學校,甚至還號召當地居民一起拍攝「寫真甲子園」的電影。

除了攝影,東川町也將在地現有的資源,與產業、教育、故鄉認同連結在一起。如針對居民的農業,打造「星之夢」稻米的品牌,並異業合作;針對附近大雪山的自然美景,出版相關書籍之外,還利用地下山泉水創造品牌;而針對原有的手工家具創作,除了開辦木工設計的相關學校以教育傳播理念,也為町內每位新生兒打造專屬的椅子,讓孩子產生對家鄉的認同感。

近來東川町也看到長照的需求及潛力,因此申請地方創生補助金,興建長照觀光的設施,吸引長者到東川町接受服務。然而僅有設施並不夠,他們也結合當地的學校與連結資源,提供優渥的獎學金,培育長照相關的人才。甚至若是外國的長照人才來到東川町念書,還可享有學費全免,但條件就是畢業後要留在當地的長照機構服務一段時間,藉此留住人才與刺激經濟。

而東川町也有全日本唯一的國立日語教學學校,每年都會有300多位外國留學生來此學習日文。針對留學生,東川町發放獎學金的方式也相當特別。他們會製作一張類似悠遊卡功能的卡片,將留學生的獎學金儲值進去,並限定在東川町使用。因此,留學生若想使用獎學金,必定會在鎮上消費,等於是將金流留在町內,刺激當地經濟。

謝子涵說:「對東川町來說,當地的每一個特色都應該要成為具有文化價值的體系,或是可以永續發展的生態系。因此在做地方創生時,他們的硬體、軟體、人才、資源都可以一步到位。而對中央來說,東川町的計畫既完善又可以長期發展,自然會願意撥下相關的補助金。」

在東川町的努力下,不僅町外的人看到這是可以安居樂業的地方,町民對家鄉也有強烈的認同感與凝聚力,進而願意留在當地生活。因此在2016年,東川町的人口回升至8,166;而到2017年,更成長至8,323人。

在地方創生中,東川町役場 (公所) 扮演著重要的角色。 (照片來源:謝子涵)

政府民間共同打造家園

日本的地方創生沸沸揚揚,但東川町的成功,在日本並非普遍現象。根據2016年日本NHK調查地方創生推動結果,僅有4成地方事業達成自己設定的目標。顯見在日本,地方創生仍存在許多執行上的問題。

日本三島巨人渡邊豐博先生曾說,日本從2014年開始推動地方創生以來,已投入地方幾千億,但他覺得有一部分是失敗的,因為只是實踐了一些計畫,卻沒有真正有效的把在地人動員起來,也沒有解決人口問題,包括如何減少人們移居東京等。因此要推動地方創生,不是一個小團體的問題,而是要把各個團體串起來,幸福生活需要大家一起來創造。

更進一步地說,地方創生在各市町推動,所帶來的不僅是移居人口、改善地方行政,或是提升國家觀光品牌力;它同時也帶來了官方與民間較為緊密的連結,共同打造自己的家鄉。

 

危機帶來動力與轉機

謝子涵表示,在日本各地採訪市町村時,便有在地公務員認為地方創生,是中央要插手地方的行為。由於改制後,公務員數量減少,卻又要另外撰寫人口願景和相對應的地方創生戰略,業務量不減反增,讓他們大喊吃不消。而地方創生所需要的凝聚在地共識,以達到績效指標中的創業人口、移居人口、農產品銷售量等,這些在短時間內往往都不易看到成果。因此在許多市町村,目前成效並不算好。

而在民間,也存在對地方創生質疑的聲音。謝子涵說,地方創生本來就是細水長流的工程,無法一蹴可及。因此即使是像東川町這麼成功的地方,也只是在1年間增加150個移居人口;但它背後所付出的人力、財政等資源卻相當可觀,自然會有民眾認為浪費錢或是成效不彰。「然而對大多數人來說,對於地方創生所觸及到的核心,也就是市町村人口減少後所引發的地方能力弱化,最終將導致整體國力的衰弱,是相當具有危機感的。這也是日本願意投入大量資源在地方創生的重要原因。」

以生產高級和牛出名的米澤市,雖然在地方創生的推動過程中,當地農產品戰略課的官員建立了品牌概念,因此他們發起一個為期將近一年的品牌戰略,號召當地學校與企業討論米澤的特色,並制定一句代表米澤的標語。「透過這樣的交流,公所人員與在地居民再一次接觸,也更瞭解居民需求。我覺得瞭解需求並運用資源去達到共同的目標,是地方創生一個很重要的理念。」謝子涵說。

除此之外,地方創生的所有過程,也是一種人才的培育與對家鄉認同感的提升。以日本地方創生三支箭之一「情報支援」的地區經濟分析系統(RESAS)來說,能使用的並不只是地方的公務員。謝子涵表示,在日本的大學、高中甚至國中,有越來越多老師拿這套系統當成課程教材,一方面讓學生瞭解地方,提升其對家鄉的認識與認同;一方面也培養他們閱讀資訊、邏輯推理,甚至是公共政策提案的能力。另外RESAS每年數據的更新與汰換,都經過充足的討論,讓系統資訊能儘量呈現最真實的地方樣貌。

另外以學校來說,除了東京大學停止增加招生名額,以及地方大學若能留下越多學生在當地就業,就會獲得更多補助金外;日本也開始在思考,要將地方創生的種子往下延伸到國小。在地方鄉鎮長大的孩子,由於對家鄉認同感不高,或是不清楚在家鄉可以做什麼工作,因此往往還是會搬去東京。於是日本一些地方上的國小,便開始找時間去參訪在地企業,讓孩子從小就開始認識家鄉的產業與人脈,知道未來可以在家鄉做什麼。

而現今的台灣,同樣面臨到高齡少子化與區域發展不均的情形。行政院將2019年定位為地方創生元年,並學習日本許多做法。如台灣版的地區經濟分析系統TESAS,預計將在今年三月發表。

地方創生在台灣是否能長期推動,還是個未知數。但或許幾個關鍵的問題在於,我們對於即將面臨的人口減少與已經發生的地方人口外移,是否有像日本如此強烈的危機感,願意投入大量的資源來扭轉或減緩這樣的情勢?以及,面對長期工程型的地方創生,習慣於政策立竿見影的台灣,是否有空間接受看似與投入資源不符比例的成效,比方說1年增加5對移居夫婦?

這些,都是未來台灣在推動地方創生時,勢必得面臨的挑戰。

民眾欣賞東川町國際攝影展獲獎的作品 (照片來源:東川町役場網站)

民眾欣賞東川町國際攝影展獲獎的作品 (照片來源:東川町役場網站)